交汇点讯 日前，省财政厅印发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政承受能力动态管理的意见》，在全国范围内率先建立“及时、动态、联动”的PPP项目财政承受能力监管机制，牢牢守住PPP项目财政支出责任不超过一般公共预算支出10%的监管红线。省财政厅金融处相关负责人表示，这一意见的出台，要义在合作，内涵是改革——处理好政府和市场的关系，有利于更好发挥社会资本专业优势，推动财政管理改革创新，实现政府“少花钱、多办事、办好事”。
从开启试点到成为“示范”，江苏PPP模式摸索了6年。一大批社会资本方在改革路上奋勇争先，通过PPP模式参与公共服务领域项目建设运营，与此同时，财政部门、地方政府也在思考PPP的未来——政府该如何有效监管，在资本方获得盈利的同时，确保公共利益得到保障。
社会资本“入局”，为民生工程提速
推广运用PPP模式，已成为促进经济转型升级，现代化建设的必然要求。
2月22日，南京首个公共智能停车场PPP项目——秦淮区白鹭洲公园西门停车场正式对外开放。记者现场看到，在保留原有的地面停车位外，白鹭洲停车场建成了6层立体式机械停车位，车位扩增至202个。“平均每个车位建设费达到7万～8万元，全部由我们集团出资建设，后期由我们公司负责管理，政府对我们实施监督和考核。”中标社会资本——首中投资管理有限公司南京公司总经理刘红修告诉记者，去年7月，公司中标了南京秦淮PPP项目，负责区内6个片区的停车场建设，以及后期运营。
据悉，该项目建设车位一共达1198个，集中在夫子庙、朝天宫、老东门等景区及老城核心区域，综合了沉井式、地下平面移动、停车综合体等多种形式，集合了国内领先的智能化管理技术，全面提升停车场利用率。建设投资额2.12亿元，预计2022年年底建成对外开放，停车收费标准低于市场一类停车位均价。
利用PPP“激活”老城区，秦淮区白鹭洲停车场的建设是一个“样板式”举措。作为住宅、商贸“双重密集”的南京秦淮区，和大多数老城区一样，停车难一直是亟待解决的民生痛点。“根据测算，全区停车位缺口大约在6万左右，全部由政府财政兜底，压力不小。”秦淮区建设局交通科科长高志军表示，将停车场项目纳入PPP，加快了这项民生工程的推进力度，缓解了地方财政支出压力，同时又能通过社会资本的专业运营集约有限的城市资源。
在江苏，PPP已经成为稳增长、促改革的重要手段，承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。省财政厅最新数据显示，截至2021年1月底，全省共有入库项目429个，总投资8356.97亿元，涉及污染防治、乡村振兴、交通运输等17个领域，已有334个项目落地，落地总投资6674.51亿元，其中社会资本投资5732.48亿元，项目落地率77.86%，高于全国平均水平。
用好动态监测机制，严守10%监管红线
PPP项目政府通过绩效考核结果向项目公司分期支付，在为当期财政“减压”的同时，也为社会资本未来长期参与项目，持续提升项目建设运营效能吃下了“定心丸”。
“PPP项目每年通过一般公共预算安排的支出责任不得超过当年一般公共预算支出的10%。项目进展各阶段要加强动态监控，特别是项目入库后的招标采购、合同签订和实际执行等不同阶段，财承占比各年都不能超过10%”。南京市财政局金融处工作人员表示，PPP项目合作周期一般在10-30年，政府和社会资本方在相当长时间内长期合作，10%是红线，也是底线，必须严守不放。
PPP项目都是当地重点项目，投资额大、项目实施周期长，地方政府要加强对前期、过程以及绩效等全生命周期监管，推动PPP模式可持续发展。以南京秦淮停车场项目为例，该项目合同期超过20年，如何在政府换届、企业换人等情况下，仍确保项目按合同约定持续运营是个现实课题。“我们创新机制，借调2位政府工作人员进入合作企业，作为董事和监事，一旦企业决策不利于项目发挥公共服务职能，政府有一票否决权” 。高志军表示，这一举措已写进合同中，一直延续到合同期满，力求停车场PPP项目不背离公共服务的“初心”。
2019年入库的无锡至江阴城际轨道交通PPP项目（锡澄线），合作期为29.5年，包括建设期4.5年和运营期25年，总投资约为人民币139.9亿元，项目资本金为PPP项目总投资的40%，其中政府方出资代表出资20%，联合体出资80%。项目社会资本中国中车集团联合体的参与，发挥了社会资本融资建设运营的专业优势，成为优化无锡轨道交通运营格局的重要角色；另一方面，政府后期也将加强对项目公司地铁运营的监管考核。目前，该项目推进迅速，锡澄中车项目公司成立短短一年时间，完成PPP项目合同、总承包合同、融资合同等一系列重大合同签订；项目建设期融资任务全部完成；2020年8月1日项目正式开工；安全、质量、进度、成本等各项目标平稳可控。
不改“公共服务”底色，社会与经济效奔向“共赢”
一直以来，我省对PPP项目的入库把关始终是“从严从紧”。江苏省财政厅金融处负责人表示，“公益属性是PPP的绝对底色，项目必须是政府职责范围内有义务提供的公共服务，PPP项目要包含明确的项目运营内容，还要有相当的使用者付费，目的是提升公共服务供给效能，体现物有所值”。近年来省财政厅建立了一整套PPP项目管理的政策体系，入库审核、试点论证、全生命周期法律顾问、财政监督、信息披露、绩效管理等多项制度全国率先。
在紧扣公共属性的基础上，挖掘要素资源综合利用潜力，实现社会与经济效应的双赢，是PPP项目行稳致远的关键。去年8月，南京栖霞区餐厨垃圾处置工程PPP正式启动，投资额2.5亿元，其中政府出资5%，剩余95%由三家社会资本方联合出资，并负责建设及运营，合作周期28年。按照测算，工程年均可处理辖区厨余垃圾73000吨。
“虽然我们投资额度高，但对于回本、盈利我们很有信心！”。项目公司南京玖生渼餐厨废弃物处置有限公司总经理孙小忠信心满满地谈到企业找准了项目赢利点。他向记者算了一笔账，一方面，无害化的垃圾处理，本身可以拿到相应的政府补贴；另一方面，由于项目应用“预处理+厌氧发酵+沼气发电”的先进技术，可实现油、水、渣分离，因此，年产生生物油脂稳定可达4953吨左右，按照市场价每吨可售4000元，而垃圾焚烧每年可产生951万度电，发电上网可按每度电0.6元左右售出，只要项目运行正常，盈利前景可期。
省财政厅金融处负责人强调，只有规范发展，让政府、企业、社会多方共赢，PPP项目才能走得更远。政府部门要做好PPP整体规划和项目合同管理，根据公共服务的新政策新要求，结合项目实际做好方案和财政承受能力动态调整，使社会资本“有盈利但不暴利”，推动PPP模式行稳致远，为助力“十四五”时期强富美高新江苏建设贡献更大力量。
新华日报·交汇点记者 王梦然
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