———接轨上海。从某种意义上说，接轨上海，就是接轨国际；承接上海辐射，就是承接国际辐射。苏南城市化发展，要依托上海这个龙头，实现全面接轨。在战略思路上接轨，充分认识上海作为国际经济、金融、贸易、航运中心的功能定位对苏南发展带来的影响，以市场经济价值观为基本判断标准，在各自利益最大化的基础上实现区域利益最大化，共同打造繁荣、人文、生态的一体化长三角。在生产要素上接轨，强化经济区功能，淡化行政区色彩，推动苏南与上海的产业整合与资源整合，实现产业上错位互补、资源上互通共享、发展上联动共赢。在交通载体上接轨，加快苏南重大交通基础设施建设，尽快实现苏南城市与上海的互联互通、“无缝对接”，形成苏南地区与上海的“同城效应”。在文化观念上接轨，加强与海派文化的交流与沟通，实现内陆文明与海洋文明的对话与融合，进一步增强开放意识、现代意识和国际意识。

　　———融合苏中。目前，苏南发展受制于资源环境与空间承载，苏中发展已步入加速期。长江天堑全线打通，两岸联动开发、跨江开发的时机已经成熟。要按照建设沿江基础产业带、沿沪宁线高新技术产业带和打造长三角城市群的要求，规划建设沿江城市带。以南京都市圈、苏锡常都市圈为载体，以节点城市建设特别是南京和扬州、镇江和扬州、江阴和靖江、苏州和南通、常州和泰州等城市间的跨江对接与合作为突破口，以重大交通基础设施建设为支撑骨架，推动区域协作，构建沪苏通、宁镇扬、锡常泰等城镇密集区。两岸各市要在过江通道、综合交通网络、沿江港口、能源和环境建设中，实行统一规划，统筹建设，提高整体投资效益。围绕建设现代国际制造业基地的目标，合理布局沿江城市产业。建立两岸联动开发机制，促进苏南的开发区、保税区和出口加工区向江北地区拓展，带动产业、企业、资本向苏中转移。苏中地区要主动接受苏南的辐射带动，以园区建设为重点，承接苏南的项目、产业，放大苏南的“辐射效应”。

　　———城乡一体。城乡一体化，不是城乡一样化，而是从根本上打破城乡二元结构，促进生产要素在城乡之间合理流动，发挥城乡的各自优势，促进二者良性互动，实现区域整体协调发展。要实行城乡一体规划，实现城乡规划全覆盖。统一城乡建设，加强城乡间基础设施的整合与衔接，全面配置区域基础设施和重要公共设施，促进城乡设施建设规模化和服务区域化。统一城乡管理体制，率先建立城乡统筹发展的制度保障。在产权制度上，保障农民的土地权；在市场体系上，畅通城乡之间资源和要素的双向流动；在户籍制度上，解除农民的身份束缚；在就业制度上，实现城乡劳动就业公平竞争、同工同酬、同等待遇；在社会保障制度上，形成覆盖城乡的社会安全网；在教育卫生制度上，充分体现国民教育卫生的公平性；在管理制度上，把乡村管理纳入城市管理的范畴。

　　———集约发展。苏南地区人多地少，资源短缺，环境脆弱，集约发展是苏南城市化发展道路的唯一选择。土地要集约利用，大力推进“三集中”，优化土地利用结构，提高土地利用效率。一方面，鼓励建设多层标准厂房，促进土地利用向空中拓展；另一方面，合理开发利用城市地下空间资源，促进土地利用向地下延伸。空间要集约布局，坚持走以大城市为主导的城市化发展道路，重点建设好中心城市以及县城。采取有机疏散的发展模式，使特大城市、大城市与中小城市形成合理的空间结构。坚持居住与产业特别是轻工业、服务业混合布局原则，使城市发展走向“紧凑型”。园区要集约开发，进一步优化开发区的空间布局，引导开发区合理集聚。促进园区向注重内涵发展转变，提高投入强度和产出效率。产业要集群发展，进一步提高产业层次和集中度，做大支柱产业，做强规模企业，做优名牌产业。

　　保证发展方略的实施和体现，提升苏南整体竞争力，关键在于制度上要有大的突破、政策上要有新的举措。当前和今后一段时期，重点应从以下八个方面着手：

　　一、尽快成立“苏南城市与区域发展协调委员会”，促进苏南区域城市间加强合作和互动

　　建立超越地方政府的区域协调机构，是发达国家普遍采用的成功做法，也是提升苏南竞争力的必然要求。建议尽快建立“苏南城市与区域发展协调委员会”，由省政府牵头，苏南五市和省发改委、交通厅、国土厅、建设厅、环保厅、水利厅、文化厅、旅游局等相关部门参加。其主要职责是，负责制定共同遵守的准则，协调区域城市间的规划、重大基础设施、生产力布局、污染治理和环境保护等方面事项。每年定期或不定期召开协调会议，研究和解决区域合作中的重大问题。在制定全省经济社会发展“五年规划”时，将苏南地区整体发展作为一个重要问题，进行专题研究和单独规划。

　　二、着力于三大制度创新，加快苏南城市化进程

　　一是加大户籍配套制度改革力度。现在，户籍本身已不是最大障碍，而隐藏在户籍背后的社会保障、子女入学、集体资产处置（包括集体土地）等则成为农民变市民的主要制约因素。为此，要加快社会保障制度改革步伐，一方面，扩大社会保障覆盖面，把包括外来民工在内的不同所有制企业务工人员都纳入社会保障范围；另一方面，推广土地补偿换社保办法，创造条件推动城乡社会保障制度对接。实行民工子女就地入学制度，所在城区应赋予外来民工子女教育以“城市待遇”。建立和完善集体资产股份制，将集体资产量化到个人，允许继承、转让。可借鉴广东、浙江等地做法，在集体土地征用过程中，拿出一定比例作为集体资产，在符合城市规划的前提下进行经营，解决农民的后顾之忧。

　　二是建立起用规划引导城乡一体化发展的制度。首先，统一城乡规划。适应苏南地区农村居住方式、生活方式快速转型的新形势，把农村规划纳入城市规划，统筹考虑，统一设计，有效整合空间资源。按照城市社区的要求引导农民适度集中居住，按照产业集群发展的要求引导生产力合理布局。其次，统一城乡环境保护和生态建设专项规划。把城乡环境作为一个整体，统一规划、保护、治理和建设。第三，统一城乡社会事业发展规划。逐步把县以下的中小型基础设施和公益事业建设，纳入政府投资的范围。政府财政今后新增的教育、卫生、文化等事业的经费投入，应主要用于农村，努力从根本上改善农村生活条件。

　　三是探索减少行政管理层级。在实行县级财政省直管的基础上，进一步扩大县级管理权限，为增强县域发展的能力创造条件。对于已是中等城市规模的县城，可改镇建制为区建制。

　　三、以区域重大基础设施建设为重点，加大苏南区域资源、生产要素的整合力度

　　一是整合区域重大基础设施，形成快捷便利的立体化交通网络。整合交通资源，尽快推进南京到上海的城际轻轨建设，缩短苏南五市间的时空距离。加强港口资源的整合，采取超常规措施，重点推进太仓港建设。加强空港资源整合，在进一步强化南京禄口机场国际功能的同时，在无锡建设苏南国际货运机场。整合区域信息网络，把苏南建成江苏第一个数字城市群。整合城市间公共交通，城市内部要先行公交化，城市和乡镇乃至乡村之间也要逐步推行公交化。通过推行公交IC卡异地通用，促进苏锡常都市圈和南京都市圈城市间的公交一体化。

　　二是加强开发区整合。结合乡镇撤并，撤并规模偏小的乡镇开发区。对紧邻城区的开发区，加快改造步伐，变单一产业功能为城市综合功能，使之适应现代化新城区的建设要求。适应国际分工和经济系统的新变化，促进开发区从垂直型集聚向水平型集聚转变，生产方式由流水线作业向模块化作业转变。以开发区的核心产业为基础，促进产业向上下游延伸，壮大产业规模，形成产业链，引导开发区向专业化、特色化方向发展。

　　三是加强产业整合。从长三角乃至更大范围来考虑产业发展方向，既要配套和服务上海，又要注意与苏中形成梯度。可根据不同城市的现有产业基础、区位优势、要素条件，运用产业政策引导确定重点发展方向。即使是同样的产业，也要在不同产业层次上形成特色。

　　四是整合旅游资源。在资源开发上，鼓励旅游企业进行跨地区开发或联合开发，提高开发品位。在产业发展上，以自然风貌和历史文化为核心，强化旅游线路整合，形成有吸引力的特色旅游线路。在宣传推介上，城市间可共同打造苏南旅游品牌。在经营上，实行资质互认，放宽进入限制，进一步激活市场。

　　四、以促进服务业发展为方向，着力提升中心城市功能

　　苏南中心城市都应把服务业特别是生产型服务业和现代服务业发展作为重要目标，加快发展金融、物流、旅游、文化、中介服务、信息服务和社区服务业。在产业选择上，可根据城市的地位、区位、产业条件，发展各具特色的服务业。南京可利用长江下游中心城市的地位、科技教育力量强的优势，发展成为长江下游的区域性金融中心和技术研发中心；苏州可发挥制造业发达、文化旅游资源丰厚和国际知名度高的优势，发展成为国际性会展中心；无锡可利用区位条件，发展成为区域性物流中心。在中心城市发展过程中，要把服务业发展规划纳入城市规划、建设、管理的各个环节。

　　五、彰显城市文化底蕴，全面提升城市形象

　　苏南应在全省率先确立城市以文化论输赢、城市以特色定高低的竞争理念，在推动经济发展的同时，着力推动文化发展。坚持保护与建设并重，使现代化建设与历史文化遗产保护相得益彰。整合城市文化资源，找准城市文化自身的核心价值和品牌定位，提升城市整体形象，带动文化产业发展。提高城市设计水平，重点加强城市景观特别是城市建筑设计。弘扬城市精神，促进本地文化与外来文化相互融合，努力提高市民素质。

　　六、适当设置人口流入门槛，吸引高素质人才加快流入

　　在引导人口流入过程中，必须把高素质人才引进作为重要目标。中心城市要适当控制人口流入，适当设置文化学历、住房、投资等进入门槛，适当调控外来人口特别是低素质人口的大规模涌入，防止产生“城市病”。同时，对城市发展急需的高级人才、高级技工等，要采取鼓励甚至奖励措施，让其进得来，留得住。

　　七、以生态城市建设为载体，提高城市可持续发展能力

　　苏南的城市化发展得益于水资源丰富，又受制于水环境污染。苏南要以水资源保护和水环境治理为重点，大力推进生态城市建设。在城市发展中，切实做好水资源保护、开发和利用规划，确保水资源安全。进一步调整城市产业结构，关停、搬迁污染严重的企业，减少污染物排放。苏南应率先在全省发展循环经济，以工业园区为重点，推动水资源重复、循环使用。与此同时，苏南要加强绿化建设，科学安排绿化建设用地，在城镇之间建设绿化隔离带，不断改进和完善城市绿化系统。在河道整治过程中，要加强景观设计，把绿化建设与环境治理结合起来，避免河道“硬化”，以环境改善促进景观提升。

　　八、高起点编制区域城市化与城市规划，引导苏南成为城市现代化建设的典范区域

　　针对目前规划工作中存在的问题，抓紧启动《苏南区域城市化战略规划》，进一步明确苏南的重点发展方向、发展战略选择和城市功能定位，调整划定生态保护区和生态敏感区，确定区域重大基础设施的控制区域。研究制定《江苏沿江城市带建设规划》，促进沿江科学有序开发，优化产业与城镇空间布局，推动城市化与工业化互动并进。率先探索制定城市法定图则，进一步拓展城市控制性详规的编制深度。可选择具备条件的南京、苏州等市先行推开。加强村镇规划工作，将其纳入城市规划的体系，进行统筹考虑，统一规划。开展大苏州、大无锡规划研究工作，按照既不限制卫星城镇的发展、又明显提升中心城市的辐射带动作用并有利于推进区域共同发展的原则，重新勾勒未来苏州、无锡的发展框架，明确中心城市和卫星城镇的发展方向，使苏州、无锡在更大空间范围内实现功能互补、错位发展、整体提升。（省委研究室：范朝礼水家跃仲红岩吴玉兰刘希泽）