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从立法前征求意见到立法后评估 地方立法与民意这样全程“声气相通”
2022/11/21 19:09  新华报业网  

  智能网联车上话立法促进车联网产业发展、梁溪河边议城市滨水公共空间建设、社区立法联系点里征集社会治理“金点子”、人大代表之家中各界代表济济一堂评估立法成效……

  在无锡地方立法中,立什么法规、定什么制度、赋什么权利、设什么义务,全过程请群众参与的广度和深度正不断加大。11月16-17日,记者目睹了无锡地方立法前中后不同阶段的5部法规,如何在民主参与、民主表达、民主决策中做到“声气相通”。

  车联网小镇:倾听行业呼声定立法计划

  16日一早,无锡市锡山区南山车联网小镇,记者乘上了一辆运行于小镇各人流集散点间的接驳小巴。除了只有10人座,这辆车和一般公交车区别不大,但仔细看可以发现,司机并未上手驾驶,汽车正在开放道路上自主行驶。

  智能网联车在小镇双向295.4公里开放道路上行驶,出了事故算谁的?和记者同车的技术开发方——江苏天安智联科技股份有限公司副总裁洪涛坦言,事故后如何求证原因?是车载计算机判断问题,还是因为信号延迟?如何得到无篡改的数据?怎样解读这些数据?新技术的确带来很多需填补的法律法规空白。

  2017年起,无锡起步建设全国首个国家级车联网先导区。那时江苏天安智联科技股份有限公司董事长杨雷就感到,不仅事关事故判定,车联网产业发展也急需法规“保驾护航”。“从智能网联汽车的开放道路测试到车联网数据的安全合规,从路测基础设施的建设规划到各部门的协同,从全国和各个地区来看都尚缺乏比较明确的立法支撑。无锡想要保持车联网行业的引领地位,立法可以从基础设施建设、技术创新和推广应用上给予巨大的支持。”

  “作为行业专家,我们在多次会议上向不同主管部门提出,尽早出台相关立法。”让杨雷欣喜的是,无锡把车联网发展促进条例列入今年立法计划,“无锡从地方立法高度来支撑车联网产业发展,对我们从业者来说是一大幸事。”

  创制性立法难题众多。洪涛举例说,路侧设备应由谁投资、谁来运营、谁来管理?每个问题都有很多回答,每个答案细究也都有其道理。立法动议来自民意,立法智慧也应来自群众。无锡市人大常委会经济工委主任陈晓华表示,条例起草小组线上线下组织和参与了十多场立法调研和论证会,10次与相关起草单位到重点政府部门和机构进行立法会商,7次与龙头企业、骨干企业、相关物联网重点机构进行调研交流,向社会各界发放回收调研问卷127份,重点听取了公安部车辆管理科学研究所、中国信息通信研究院、东南大学等院所高校意见,还通过市政协开展立法民主协商,并进行了立法风险评估。

  目前,条例草案即将进行二审,出台后将成为全国首部车联网领域地方性法规。“立法想产业发展所想、急企业需求所急,让我深刻体会到全过程人民民主为产业发展带来了巨大的赋能。将来再有立法建言的机会我们会积极参与,为车联网发展建言献策。”杨雷振奋地说。

  梁溪河边:沿河居民的共治共享建议

  16日下午,无锡梁溪河隐秀桥旁,一场征求意见座谈会在隐秀驿站召开,核心议题之一就是窗外的梁溪河滨。

  去年10月,无锡全面启动京杭大运河无锡段及梁溪河整治提升工程。“两河”流经繁华城区,滨水公共空间与沿岸居民息息相关,无锡相关涉水法律体系却主要针对河道整治管理,对规划建设、沿岸特色风貌管控、历史文化保护、共享与共治、法律责任等方面尚缺少系统制度体系和规范指引。由此,该市人大常委会将京杭大运河梁溪河滨水公共空间条例纳入今年立法计划。

  相比于记者经常参加的立法座谈会,隐秀驿站这场座谈会很“迷你”,与会者仅7人。他们是基层人大代表、立法咨询专家、退休职工、社区负责人,还有个共同身份——河边居民。座谈会没有主席台和发言席,与会者围坐于茶几边的沙发上,如闲聊般“合计”意见,建议当即就有回应。河埒社区居民、退休职工冯家伦来前细细读了法规草案,还认真对照了其他省市类似条例。他建议,滨水空间适老化设施要再提升,明确增添扶手、栏杆、照明等,“这些最能体现城市的温度”。无锡市人大常委会法工委主任李赢当即回应,列入明年立法计划的无锡市居家养老条例、全民健身条例等会对此作针对性规定。

  随着座谈深入,建立共治共享长效机制成讨论焦点。无锡市人大常委会立法咨询专家周继革反映,他家附近滨水空间正就改造征求意见,居民很欢迎,但对改造后谁来管理设施、谁来维护景观有担心,希望明确长期管理机制。梁溪区人大代表、孙蒋社区党委书记宋建军赞同说,共治共享权责要厘清,“不能第一年不错、第二年还好、第三年就不行了,责任要清晰、权利义务要明确”。无锡市人大代表、蠡园街道西园社区党委书记、居委主任朱敏宇带来了辖区居民的建议,“概括起来是三个方面:遇到了问题谁来解决、发现了问题跟谁说、好的建议跟谁提。我希望还是要有一个统筹牵头的部门、留一个短号码热线电话,相当于回答了居民提出的三个问题。”

  对这些建议,无锡市人大常委会环资城建工委主任任金富表示将充分吸纳。此前通过座谈调研和各类媒体广征民意,立法已收到各类意见99条,78条获采纳。“例如有些居民代表针对噪音扰民的问题提出,限制滨水公共空间播放大功率音响,不能局限于跳广场舞,我们就吸收了这条建议。凡是广大群众提出建议合理可行的,我们均积极采纳吸收。”任金富说。

  立法联系点:“直通车”送来基层民意

  无锡滨水公共空间立法收到的意见中,有的来自基层立法联系点。作为全过程人民民主重大理念提出的起点,基层立法联系点在地方立法中“民意直通车”作用正日益凸显。

  作为无锡市人大常委会今年新设置的立法联系点,梁溪区扬名街道五星社区为将于11月底报省人大常委会审查批准的《无锡市社会治理促进条例》贡献了民智民意。社区党委书记魏宏回忆,他着重就社区网格化治理提出的建议有两条获采纳,“比如针对当前网格服务管理事项较多、网格员负担过重的实际,我建议充分考虑这一问题,建立相应的管理约束机制,就被条例所吸收”。

  地方立法贵在实用,一些切合实际的意见一线往往才会注意到。李赢回忆,今年城市绿化管理立法调研中,惠山区阳山镇安阳山村立法联系点负责人反映,一些没有红绿灯的路口,繁密的行道树枝叶遮挡行车视线,影响通行的情况时有发生,要充实完善相关规定。为此条例增加要求,道路绿化应当定期修剪,符合交通安全视距要求,保障车辆、行人安全。

  目前,无锡市人大常委会共设立23个基层立法联系点,覆盖全市7个市(县)区,涵盖镇(街道)、村(社区)、高等院校、律所、企业、行业协会等多个类别。今年该市所有立法项目都征求了立法联系点的意见,已公开征求意见的6部法规中,11个基层立法联系点共提出意见建议101条,多条获采纳。无锡市人大常委会副主任、党组副书记曹佳中表示,该市正充分发挥基层立法联系点各自独特优势和“民意直通车”作用,推动其在参与立法、监督执法、促进守法、宣传普法等方面全面发挥作用,致力把基层立法联系点打造成最鲜活的全过程人民民主实践阵地。

  代表之家:立法后评估为法规“体检”

  制定《无锡市社会治理促进条例》和修改《无锡市城市绿化管理条例》过程中,无锡市人大常委会曾委托第三方机构对相关内容的针对性、实效性等进行研究论证。第三方评估还被越来越多应用到立法后评估,为已施行法规做“体检”上。

  17日上午,惠山区前洲街道人大代表之家,《无锡市残疾人保护条例》立法后评估座谈会在此举行。第三方北京炜衡(无锡)律师事务所提交了一份万字评估报告。报告认为,2017年修订后的条例施行以来,无锡各级政府及有关部门单位不断推进法规贯彻落实,残疾人保护工作呈现健康有序稳步发展的良好态势,走在全国全省前列,基本实现了条例的立法目的。条例的合法性、合理性、立法协调性、立法技术规范和可操作性均获肯定。

  如何保证这份评估报告代表民意,并有较强客观性?事务所顾问俞宏雷介绍了评估方法:“我们分类进行问卷调查,针对不同人群设置了不同问卷。共有261名残疾人、101名残疾人工作者、86名政府工作人员和101名其他人士,共549人填写了问卷。”基于问卷反馈,结合无锡各县级市、区残工委以及市残工委主要成员单位按职责要求就条例实施情况提出的17份汇报材料,该律所从第三方角度进行了独立分析,并将条例与有关上位法、政策性文件和其他地方性法规等资料作对照,以增强评估的说服力。

  评估也直言,条例部分内容未能执行或者执行不到位。如参加问卷调查的残疾工作者对无障碍环境建设非常满意或者满意的为79.2%,是条例落实工作中满意度最低的。参加问卷调查的残疾人有110人认为,无锡市残疾人基本社会保障和救助需进一步引起重视,提出该问题的人数远高于其他问题。

  摸盲文发言的视力残疾人、用手语发言的聋哑人代表残疾人,残联、特校等相关部门单位代表以及基层人大代表们,也提出了补充意见。无锡市残联二级调研员朱永彬表示,过去5年残疾人幸福感大大增强,但也产生了一些与时俱进的问题,像残疾人精神层面需求更加丰富,对家门口就近就便服务有更高期望,对就业的要求也更加多样。惠山区人大代表、惠山区康复医院副院长许光清表示,无锡在康复医院建设上走在全省前列,但在社区康复上有待加强,希望立法机构注意这方面制度设计。

  主持评估的无锡市人大常委会法工委副主任姚爱军表示,开展这次评估就是想看看条例实施一段时间后执行是否到位、能否适应新要求、是否要作修改。“我们最近几年每年都会安排这样的立法后评估,相当于对出台的条例进行一次‘体检’,邀请第三方参与进来也是践行全过程人民民主的一种实践。”姚爱军说。

  今年6月,无锡市委人大工作会议提出要“打造践行全过程人民民主示范城市”,该市人大常委会制定出台了专门的行动计划。无锡市人大常委会常务副主任、党组副书记徐劼表示,计划中突出了立法工作,立法工作中又突出了民主立法,“我们想通过一部部法规的制定、修改、实施,不断体现和彰显全过程人民民主重大理念”。

  新华日报·交汇点记者 陈月飞

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责编:顾志铭

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