江苏省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(中办发﹝2016﹞63号)精神，为加快解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，结合江苏实际，现就我省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革提出如下实施方案：
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，改革环境治理基础制度，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的环境保护管理体制，切实落实对各级党委和政府及其相关部门的监督责任，增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，规范和加强环保机构队伍建设，为推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏提供环境保护体制保障。
(二)基本原则
——坚持问题导向。改革要有利于解决环境保护管理体制存在的突出问题，有利于环境保护责任目标任务的明确、分解及落实，有利于调动各级党委和政府及其相关部门的积极性，有利于环境保护监测监察执法队伍的规范化建设，有利于新老环境保护管理体制平稳过渡。
——强化履职尽责。各级党委和政府对本地区生态环境保护工作及环境质量负总责。建立健全职责清晰、分工合理的环境保护责任体系，建立和完善环境监察机制，强化环保督政职能，推动落实环境保护党政同责、一岗双责制。对失职失责的，严肃追究责任。
——确保顺畅高效。改革完善体制机制，强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理，合理构建省级环境监测体系，规范建设环境管理执法体系，协调处理好环保部门统一监督管理与属地主体责任、相关部门分工负责的关系，提升生态环境治理能力。
——加强统筹协调。环保机构监测监察执法垂直管理制度改革要与全省生态文明体制改革任务相协调，与我省生态环境管理制度综合改革试点相联动，与事业单位分类改革、行政审批制度改革、综合行政执法改革相衔接，提升改革综合效能。
——积极稳妥推进。按照中央总体部署，既要充分调动各方面、各层级积极参与改革，也要充分考虑改革的复杂性、艰巨性和系统性，做到整体谋划、分类设计、突出重点、分步实施。及时总结经验，确保各项措施相互衔接、协调推进。
二、主要任务
(一)强化各级党委和政府及其相关部门的环境保护责任
1.落实各级党委和政府对生态环境保护工作及环境质量负总责的要求。进一步强化各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，接受人大和社会监督，实行生态环境损害责任终身追责制。建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责。
2.明确各级环保部门职责。省级环保部门对全省环境保护工作实施统一监督管理，加强环境监察工作，在全省范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨设区市相关纠纷及重大案件进行调查处理。设区市环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县(市、区)环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交设区市环保部门，根据我省深化行政审批制度改革要求，在设区市环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。
3.强化相关部门环境保护责任。各级负有生态环境保护职责的相关部门均应按照有关法律法规、行政规章和《江苏省生态环境保护工作责任规定(试行)》，认真履行工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，开展监督管理。管发展必须管环保，管生产必须管环保，形成齐抓共管环境保护工作格局，实现发展与环境保护的内在统一、相互促进。各级党委和政府将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核。
(二)调整环境保护管理体制
1.调整市县两级环保机构管理体制。设区市环境保护局实行以省环境保护厅为主的双重管理体制，为设区市政府工作部门。省环境保护厅党组负责提名设区市环境保护局局长、副局长和同级非领导职务，会同设区市党委组织部门进行考察，征求设区市党委意见后，提交设区市党委和政府按有关规定程序办理，其中局长提交设区市人大任免；设区市环境保护局党组书记、副书记、成员，征求设区市党委意见后，由省环境保护厅党组审批任免。涉及厅级干部任免的，按照相应干部管理权限进行管理。
县(市、区)环境保护局调整为设区市环境保护局的派出机构，名称规范为××市××环境保护局(例如：南京市鼓楼环境保护局)，由设区市环境保护局直接管理，人员和工作经费由市级承担，领导班子成员由设区市环境保护局任免。
严格落实开发区(高新区)环境保护和监管责任。设区市环境保护局已在开发区(高新区)等设立的环境保护分局，仍作为其派出机构。其他开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革由各设区市根据实际确定。
管理体制调整后，各级党委和政府要继续关心环保部门领导班子建设，积极推荐优秀干部，支持环保部门领导干部选拔任用和干部交流，不断提高环保系统干部队伍素质。
2.加强环境监察工作。上收市县两级环保部门的环境监察职能，由省级环保部门统一行使。配强省环境保护厅专职负责环境监察的领导，根据工作需要，调整加强省环境保护厅环境监察内设机构。建立环境监察专员制度，按区域设置环境监察专员办公室负责协助环境监察专员处理日常事务。环境监察专员统筹区域内环境监察工作人员开展环境保护日常驻点监察和重点督察，环境监察专员或其委托的环境监察人员列席区域内市县两级党委和政府涉及生态环保相关议题的重要会议。根据省委安排，经省政府授权，省级环保部门对省有关部门、市县两级党委和政府及其相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，环境保护党政同责、一岗双责落实情况，以及环境质量责任落实情况进行监督检查，根据环境监察情况提出实施行政约谈、挂牌督办、区域限批等环境管理措施，及时向省委、省政府报告监督检查结果，实现环境监察常态化、制度化、规范化。
3.调整环境监测管理体制。省级环保部门统一负责全省及各设区市、县(市、区)生态环境质量监测、调查评价和考核工作，实行生态环境质量省级监测、考核。现有设区市环境监测机构调整为省环境保护厅驻市环境监测机构，名称规范为江苏省××环境监测中心(例如：江苏省南京环境监测中心)，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省环境保护厅任免；主要负责人任设区市环境保护局党组成员，事先应征求设区市环境保护局意见。省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。
现有县(市、区)环境监测站主要职能调整为执法监测，随县(市、区)环境保护局一并上收到设区市，名称规范为××市××环境监测站，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县(市、区)环境保护局领导，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应，同时按要求做好生态环境质量监测相关工作。设区市环境保护局可根据实际对县(市、区)环境监测站进行整合，组建跨区域环境监测站。
4.加强市县两级环境执法工作。环境执法重心向设区市、县(市、区)下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。结合事业单位分类改革和综合行政执法改革，规范设置环境执法机构。设区市环境监察局(支队、总队)名称规范为市环境执法局；县(市、区)环境监察局(大队)随县(市、区)环境保护局一并上收到设区市，名称规范为××市××环境执法局，由市级承担人员和工作经费。在乡镇(街道)按区域设置环境执法机构，配备与职责任务相适应的人员。设区市环境保护局统一管理、统一指挥本行政区域内县(市、区)环境执法力量，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要，可根据实际对市辖区环境执法机构进行整合，组建跨区域、跨流域环境执法机构。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。
(三)加强环保机构和队伍建设
1.加强环保机构规范化建设。在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，加强环保队伍建设，保障环保部门履职需要。环保机构编制根据职能调整情况和工作需要，合理统筹确定。市县机关精简人员重点充实一线环境监管执法力量。环境监察所需编制通过省内调剂等办法解决，人员和工作经费由省级承担。
目前仍为事业机构、使用事业编制的环境保护局(分局)，要结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构、使用行政编制。
规范和加强环境监测机构建设，强化环保部门对社会监测机构和运营维护机构的管理。
健全完善园区、乡镇(街道)网格化环境监管体系，落实园区、乡镇(街道)环境保护职责，明确网格监管单元、监管对象、监管职能，明确承担环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。各县(市、区)和乡镇(街道)要统筹行政事业人员，并通过购买服务聘用人员的方式，按照苏南、苏中、苏北各乡镇(街道)分别配备8人、6人、4人以上的专门巡查人员，加强一线环境巡查监管队伍建设。建立健全农村环境治理体制机制，提高农村环境保护公共服务水平。
2.加强环保能力建设。按照国家出台的环保监测监察执法等方面规范性文件，全面推进环保监测监察执法能力标准化建设，加强人员教育培训，提高队伍专业化水平。加强县(市、区)环境监测机构能力建设，妥善解决监测机构改革中监测资质问题。健全执法责任制，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格规范和约束环境监管执法行为。将环境执法机构列入政府执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。继续强化核与辐射安全监测执法能力建设，统筹核与辐射监管机构建设，形成完善的核与辐射安全监管体系。
3.加强党组织建设。认真落实党建工作责任制，把全面从严治党落到实处。在设区市环境保护局设立党组，接受设区市党委领导，并向省环境保护厅党组请示报告党的工作。设区市环境保护局党组报市委组织部门审批后，可在县(市、区)环境保护局设立分党组。按照属地管理原则，建立健全党的基层组织，市县两级环保部门基层党组织接受所在地方党的机关工作委员会领导和本级环境保护局党组指导。设区市纪委派驻环境保护局纪检组的设置，由省环境保护厅商省纪委机关同意后，按程序报批确定。
(四)建立健全高效协调的运行机制
1.完善环境保护议事协调机制。建立健全省市县三级环境保护委员会(可与生态文明建设领导小组合并)，党委及政府主要负责同志任主任，政府分管同志任副主任，负有生态环境保护职责的相关部门主要负责人为成员，统筹协调负有生态环境保护监管职责的相关部门，研究解决本地区环境保护重大问题，强化综合决策，形成环境治理和监管合力。日常工作由同级环保部门承担。
2.加强跨区域跨流域环境管理。积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，增强流域环境监管和行政执法合力，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。及时研究总结推广太湖、白马湖流域综合治理与执法监管经验。根据区域流域特点和驻市环境监测机构综合能力，省环境保护厅可指定驻市环境监测机构承担跨区域跨流域生态环境质量监测职能。
省环境保护厅牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强跨区域跨流域联合监测、联合执法、交叉执法、生态补偿，积极推动跨区域跨流域环境问题解决。
鼓励各设区市党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，按照“五统一”要求，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。
3.强化环保部门与相关部门协作。各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持，为突发环境事件应急处置提供监测支持。设区市环境保护局要协助做好县(市、区)生态环境保护工作的统筹谋划和科学决策。省环境保护厅驻市环境监测机构要主动加强与属地环保部门的协调联动，参加其相关会议，为市县两级环境管理、执法、监测提供支持。目前未设置环境监测机构和环境监测机构能力不足的县(市、区)，其环境监测任务由设区市环境保护局整合现有县级环境监测机构承担，或由省环境保护厅驻市环境监测机构协助承担。加强各级环保部门与公安、国土资源、城市管理、市场监管、卫生、安监、水利、农业、林业等行政主管部门，以及金融监管、电力、气象等相关机构的联动执法、应急响应，协同推进环保工作。健全环境行政执法和刑事司法衔接机制，完善协同配合、案件移送、强制执行等方面规定，加强环保部门与司法行政机关、公安机关、法院、检察院的沟通协作。
4.实施环境监测执法信息共享。省环境保护厅要建立健全生态环境监测与环境执法信息共享机制，负责牵头建设、运行生态环境监测信息传输网络与生态环境大数据平台，完善省市县三级环境信息网络，构建环保业务专网安全防护体系，做好信息安全保密工作，保障全省生态环境数据存储、高效运算和安全传送，实现与市县两级政府和环保部门互联互通、实时共享、成果共用。建立统一的生态环境监测信息发布机制，统一发布生态环境监测信息，完善监督保障制度。各级环保部门应将监测监察执法等情况及时通报属地党委政府及其有关部门。
(五)确保新老体系平稳过渡
1.稳妥做好人员划转工作。有关干部管理体制调整和人员划转的具体条件、程序按省委组织部、省人力资源社会保障厅、省公务员局、省环境保护厅制定的文件规定执行。自2016年3月14日起至重新核定编制之日止，除国家指令性接受的军队转业干部和正常交流轮岗干部，以及经省环境保护厅党组审批同意调动、任免的干部外，其他调动、任免的环保系统人员不予承认。各级政府要研究出台政策措施，解决人员划转、转岗、安置等问题，确保环保队伍稳定。改革后，县(市、区)环保部门继续按国家规定执行公务员职务与职级并行制度。
2.妥善处理资产债务。依据有关规定开展资产清查，做好账务清理和清产核资，确保账实相符，严防国有资产流失。对清查中发现的国有资产损益，当地环保部门要按照有关规定，尽快报同级财政部门核实并报经同级政府同意后处理。按照资产随机构走原则，根据国有资产管理相关制度规定的程序和要求，做好资产划转和交接。按照债权债务随资产(机构)走原则，明确债权债务责任人，做好债权债务划转和交接。各级政府承诺需要通过后续年度财政资金或其他资金安排解决的债务问题，待其处理稳妥后再行划转。
3.调整经费保障渠道。改革期间，环保部门开展正常工作所需的基本支出和相应的工作经费原则上由原渠道解决，核定划转基数后随机构调整划转。各级财政要充分考虑人员转岗安置经费，做好改革经费保障工作。要按照事权和支出责任相匹配的原则，将环保部门纳入相应级次的财政预算体系给予保障。人员待遇按属地化原则处理。环保部门经费保障标准由各地依法在现有制度框架内结合实际确定。各级财政部门要衔接好改革前后的经费保障水平，确保环保工作正常进行。
三、加强组织实施
(一)加强组织领导。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是党中央、国务院在生态环保领域作出的一项重大决策，各级各部门要认真贯彻中央决策部署和省委、省政府要求，严格按照本方案，强化工作责任，采取有力措施，积极稳妥实施改革。成立省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作领导小组，主要职责是把握改革方向，研究制定改革政策措施，审定相关配套工作方案，协调解决改革过程中出现的重大问题，指导、推动、督促各地各相关部门落实改革任务，确保改革工作积极稳妥、扎实推进。市县两级党委和政府对本地区环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作负总责，成立相关工作领导小组，加强对改革工作的组织领导，把握改革方向，研究解决改革中的重大问题，制定本地区改革具体工作方案，确保改革工作顺利开展、环保工作有序推进。
(二)建立工作机制。省环境保护、机构编制、组织、发展改革、财政、人力资源社会保障、法制等有关部门要密切配合，加强对改革工作的协调指导和跟踪分析，加强统筹协调和督促检查，研究出台有关政策措施，积极推动各项改革措施贯彻落实，重大事项及时向省委、省政府请示报告。机构设置、人员编制调整等工作由省编办、省环境保护厅制定工作方案，干部管理和党的机构(含纪检监察)设置工作由省委组织部、省纪委、省环境保护厅等相关部门制定工作方案，人员调整划转、招录、招聘及人事档案移交等工作由省人力资源社会保障厅、省环境保护厅制定工作方案，经费、资产和债权债务的划转等工作由省财政厅、省环境保护厅制定工作方案，省审计厅、省保密局、省档案局按照职责做好改革期间审计、保密、档案移交指导工作。省环境保护厅要为省相关部门制定工作方案提供支持，积极做好配合工作。
(三)严明工作纪律。改革期间，严肃政治纪律、组织纪律、财经纪律、保密纪律等各项纪律。凡涉及改革方案制定、机构设置、人员调整、资产处置、干部任免等重大事项，必须集体研究决定，严格按照程序报批。严格遵守干部选拔任用规定，严格执行有关财务和固定资产管理制度。省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革领导小组要强化督促检查，对工作落实不到位的按规定严肃问责追责。
(四)营造良好环境。省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，涉及面广，干部群众关注度高，必须最大限度凝聚各方共识。扎实做好宣传舆论引导，及时回应社会关切，营造良好改革氛围，认真做好干部职工思想稳定工作，妥善处理好各方面的关系，确保各项环保工作规范、平稳运行，做到思想不散、秩序不乱、工作不断，积极稳妥有序完成改革任务。
省相关部门要在本实施方案印发后2个月内完成相关工作方案的制定，按程序报批实施。各设区市政府要在本实施方案印发后3个月内完成工作方案的制定，报省环境保护厅、省编办备案后组织实施。
中共江苏省委办公厅
2017年7月4日印发
