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苏皖两省三市立法护航江豚逐浪,​系全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法
2022/08/18 17:59  新华报业网  

  面带微笑、聪颖活泼,作为长江淡水生态系统健康与否的重要指示物种。江豚现身长江,总会备受关注。今年是长江保护法实施一周年,江苏省南京市、镇江市和安徽省马鞍山市正在紧扣“长江江豚单一物种”主题进行协同立法。

  8月18日,南京市第十六届人大常委会第四十次会议审议了《南京市人民代表大会常务委员会关于加强长江江豚保护的决定(草案)》。镇江市、马鞍山市也于8月同步将有关法规性决定的草案提请本市人大常委会一审,通过后报省人大常委会批准,拟于10月24日(国际淡水豚日)正式实施。

  决定草案着重强调物种保护要和生境保护相结合,拟规定保护江豚赖以生存的洲岛、滩涂,项目规划前要先“豚评”、不得使用无人机干扰长江江豚活动等。这是南京都市圈城市人大常委会首次跨省域协同立法,也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法。

  “小切口”“小快灵”,立法仅用数月

  长江江豚是长江特有的古老物种,在白鱀豚被宣布功能性灭绝后,它是长江中唯一的哺乳动物,是长江“旗舰性”物种,处在长江水生生物物种的顶端,堪称“水中大熊猫”,也被喻为长江健康状况的“晴雨表”。

  然而,以往粗放型的发展方式曾严重破坏长江生态环境,使江豚种群陷入濒危的状况。2013年,国际自然与自然资源保护联盟(IUCN)将长江江豚保护等级从“濒危”调整为“极度濒危”。2017年的长江江豚生态科学考察结果显示,长江江豚种群数量约为1012头,和20世纪90年代早期相比,减少了一半以上。2021年,《国家重点保护野生动物名录》把它提升为国家一级保护动物。同年,我国首部流域法律——长江保护法开始实施。

  近几年来,南京对长江江豚的保护力度加大。随着系统开展沿江岸线修复,落实长江“十年禁渔”政策等,“微笑天使”频频在主城区露脸,长江南京段大约有50多头江豚。保护成效明显,但极度濒危状况尚未改变,还需要全流域系统性的科学保护。

  南京市人大法制委主任委员姚正陆表示,要遏制长江江豚数量下降,助力种群延续,维护生物多样性,构建人与自然和谐共生的关系,迫切需要用法治手段对它实行最严格保护。“今年1月,省市区三级人大代表和长江江豚守护者共同提出了长江江豚保护立法的建议,加上今年也是长江保护法实施一周年。在此背景下,制定相关保护法规很快被提上日程。”

  今年1月到8月,南京市人大法制委、南京市人大常委会法工委牵头起草协同立法工作方案,明确以“小切口”“小快灵”方式立法。记者看到,决定草案不设章节,全文共17条,文字精炼、言简意赅,针对性和操作性都很强,总结了多年来保护长江江豚的实践经验,对立法保护单一物种进行了有益探索。

  谈及这部“小而精”的法规性决定,江苏省人大代表、省生态学会副理事长、南京晓庄学院应用生态研究所所长李朝晖感受颇深。2020年省人代会上,他曾建议加强对长江江豚的生态保护,完善相关立法,并在今年省人代会分组讨论中再次提出相关建议。“这次南京市人大多方征集了生态和法学专家、以及民间组织的意见立法。从召开多次座谈会到实地调研,整个过程强度和效率都很高,可以说是雷厉风行。”

  李朝晖提到的座谈会,是南京市人大召开的长江江豚守望者座谈会,省市区三级人大代表、专家学者、社会公益组织和志愿者应邀参加论证;还邀请在宁中央直管单位、部分央企就长江江豚保护建言献策,并赴安庆实地调研长江江豚迁地保护现状,借鉴外地成功立法经验。

  “在中山码头附近考察时,我们还幸运地看见了江豚。”李朝晖说,大约3只江豚频频冒头,其中一只大江豚背着小江豚,很像“一家人”其乐融融的样子。“能在主城区滨江地带看到江豚,大家都很开心、很震撼,这说明长江生态确实在慢慢恢复,从侧面也反映了立法的重要意义。”

  种群分布有空白,三市建立协同保护机制

  随着保护力度加大,长江江豚正在成为多个城市的“常住民”。在南京的新济洲、新生洲、子母洲等长江洲岛和湿地,上溯到马鞍山,以及下游的镇江长江豚类自然保护区,都能见到它们的身影。

  “三个市的长江段总长约260公里,占长江干流总长的4%,一共汇集了约100头长江江豚,长江干流大约有445头江豚。”据介绍,作为水生哺乳动物,长江江豚以种群类聚,每个种群的活动水域大概是20-30公里。而长江干流已经出现了多个超过100公里的江豚活动“空白区”,这种分布集中化和“斑块化”日益严重的趋势不容忽视。

  “考虑到长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等实际情况,想要维持长江江豚种群的活力,必须通过协同立法,打破地方封闭管理的局限,构建多层次多维度跨行政区域的保护体系,才能实现对长江江豚的系统性、整体性、科学性保护。”姚正陆说。

  为此,《决定(草案)》第二条第三款明确了长江江豚保护工作应当遵循的原则,强调健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度。第十五条要求南京市人民政府与镇江、马鞍山等相关城市人民政府建立区域协作机制,有关行政部门应当在资源调查、种群交流、收容救护、执法监督、社会参与等方面开展协作活动,协同推进长江江豚及其生境的保护,特别强调要共同推动长江江豚全生命周期联动保护。

  要守护好长江江豚的家园,还要让长江岸线留出足够健康的空间,促进生态环境保护修复。决定草案明确,长江江豚保护实行物种与生境保护相结合。与“栖息地”的概念相比,这借用了生态学用语“生境”,更强调保护长江江豚生活的环境和影响它生存的生态因素。

  首先在长江江豚生存空间上,不只局限于现有的自然保护区。以南京为例,南京长江江豚省级自然保护区的面积占长江南京段的45%。而在保护区之外,比如在五马渡附近,市民也能看到长江江豚的身影。“如果五马渡的江豚再向下游去一点,镇江的江豚再向上够一够,是不是就能加强交流、提高遗传多样性?”姚正陆说。

  决定草案考虑长江江豚作为水生野生动物的流动性和复杂性,将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”,着力突出全流域保护;规定保护区以外长江江豚经常活动水域,政府可以在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域,明确保护措施。草案还明确了就地保护为主、必要时辅助采取迁地保护的方式,以及各部门的协同保护机制。自然保护区内的长江江豚主要由保护区管理机构负责,在此之外的长江江豚则由渔业行政主管部门承担主要责任。

  长江江豚靠声呐进行捕食,如果声呐系统遭到干扰和破坏,将影响种群间交流,也无法好好地捕食。为了“礼让”长江江豚,2019年南京修建锦文路过江通道时,曾把原设计方案中的三塔悬索桥改为双塔悬索桥,并且取消在江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定。这一理念也延续到决定草案中,针对建设环节要求建立“豚评”机制。对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目,建设单位应当按照要求进行专题论证,落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施。

  不得使用无人机、遥控船等干扰江豚

  保护长江江豚已成为全民共识。在南京,不仅有许多高校专家为长江江豚保护出谋划策,还有一批摄影爱好者、志愿者以及渔民“追江豚”,成了长江江豚观察员。“他们的观察和实践,为立法提供了不少细节参考。比如,在江面上使用无人机近距离拍摄时,如果一个浪打来无人机掉入水中,可能会误伤江豚;如有人将泡沫、塑料袋等垃圾扔进长江,也会对江豚造成威胁。”姚正陆说。

  决定草案从避免江豚因意外受伤、死亡的角度考虑,明确了其生存环境中航运、涉水工程施工、灭螺、无人机跟踪拍照等活动的规范。如草案规定,不得随意丢弃或者倾倒垃圾;除科学研究、救灾救助或其他社会公益需要外,不得使用无人机、遥控船或者其他方式干扰长江江豚的日常活动等等。

  长江江豚也是长江文化不可或缺的部分。决定草案规定传承弘扬长江文化,研究挖掘长江江豚的历史内涵,讲好“微笑天使”故事,阐释人与自然和谐共生的现代价值,还拟将每年10月24日定为南京长江江豚保护宣传日,加强长江江豚保护科普宣传教育。

  围绕长江大保护,南京市十六届人大常委会第四十次会议不仅审议了关于加强长江江豚保护的决定(草案),还审议通过了《南京市长江岸线保护条例》。

  长江岸线是城市发展的稀缺性、不可复制性资源。南京长江岸线总长约280公里,是南京市经济社会发展的重要支撑,更是维护良好生态的天然屏障。姚正陆介绍,作为一部符合南京特点的长江岸线保护地方性法规,该条例是长江保护法在南京落地实施的具体实践,聚焦长江岸线规划管控、保护修复、集约利用等重点问题予以规范和明确,真正为有效保护、科学利用长江岸线资源提供有力法治保障。

  条例共7章56条,包括总则、规划和管控、保护和修复、绿色发展、监督和管理、法律责任、附则等。其中明确,长江岸线保护详细规划应当符合长江流域发展规划、国土空间规划以及长江岸线保护和开发利用总体规划,并与生态环境保护规划、生态环境修复规划、水利规划和交通规划等专项规划相衔接;应当包括长江岸线边界范围、功能分类、保护目标、保护管理措施等内容。法规对长江岸线开发建设进行了严格控制,禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目;禁止在长江干流岸线三公里范围内新建、改建、扩建尾矿库;禁止在临时占用或者使用的水域、土地上修建永久性建筑物等。

  该条例将按照法定程序报省人大常委会会议批准后正式颁布实施。“条例进一步规范长江岸线生态环境的保护和修复,为南京推动长江经济带高质量发展提供坚强法治保障。”南京市人大常委会有关负责人表示。

  通讯员 宁人宣 新华日报·交汇点记者 陈月飞

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责编:顾志铭

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