党的二十大吹响了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的号角，实现高质量发展和促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求。牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”理论）的理念，坚持生态优先、绿色发展，着力化解保护与发展的矛盾，是实现人与自然和谐共生的必由之路。

　　2021年6月，我国启动了全民所有自然资源资产所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）试点工作，并印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），是党中央、国务院践行“两山”理论和生态文明思想，认真研判自然资源资产底数不清、所有权人不到位、权益不落实导致的资源过度开发、发展模式不可持续等问题后提出的重要改革举措。以此为契机，探索一条将生态优势转化为发展优势的“两山”理论双向转化新路径，实现自然资源变资产、资产变资本、资本变资金，进而促进生态环境与自然资源保护，对于推动县域经济高质量发展具有迫切的实践价值，对于贯彻落实党的二十大精神具有重大意义。

　　一、“委托代理机制”试点为探索打通“两山”理论双向转化新路径提供了契机

　　各地在“两山”理论转化路径方面做了大量卓有成效的工作，但普遍存在“转”的底数不清、动力不足、基础不牢、机制不健全等问题。受体制机制、思想认识等因素的制约，在打通资本到资金的关键环节存在较大的差距，“生态资本”价值还未得到充分认可。特别是如何紧扣经济生态化和生态经济化两大路径，坚持经济发展与生态保护协同，根据地方生态禀赋，探索形成差异化的“两山”理论双向转化新路径还有待进一步深入。然而，委托代理机制试点与“两山”理论双向转化新路径目标的内涵是一致的，委托代理机制试点为探索打通“两山”理论双向转化新路径提供了契机：

　　《方案》确定的试点目标为：到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，产权主体全面落实，管理权责更加清晰，资产配置更加高效，收益管理制度更加完善，所有者权益得到有效维护，形成一批可复制可推广的改革成果。

　　推进委托代理机制试点工作的理论基础和重要遵循是对全民所有自然资源“主张所有”，达到“落实责任主体与产权关系”的目的，这也是“两山”理论转化的基础，解决当前“转”的底数不清的问题。试点通过“行使权利”将自然资源资产的所有权与占有、使用、处分等用益物权分离，通过市场方式将用益物权进行配置，达到资产“高效配置”的目的，这与“两山”理论“资源-资产”转化路径的内涵是一致的，解决当前“转”的动力不足的问题。试点通过“落实权益”，作为代理履职主体或市场主体可将获得的用益物权进行处置，进而将市场配置获得的资产作为资本，达到“行使权力”的目的，这与“两山”理论“资产-资本”转化路径的内涵是一致的，解决当前“转”的机制不健全的问题。试点通过“落实权益”，作为代理履职主体或市场主体可将获得的用益物权作为资本，经评估后，一方面可作为银行抵押标的物，获得银行信贷资金；另一方面可作为交易标的物，达到“行使权力”的目的，这与“两山”理论“资本-资金”转化路径的内涵是一致的，解决当前“转”的机制不健全的问题。试点通过“承担责任”“履行义务”，明确权责对等的职责和权利，通过构建权责对等的收益“分配机制”，代理履职主体可获得对应的收益，进而落实保护修复的职责，达到“管理权责更加清晰”的目的，这与“两山”理论“资本-资源”持续有效地推进金山银山向绿水青山的转化的内涵是一致的，解决当前“转”的基础不牢的问题。综上所述，通过打出“委托代理机制”试点的系列“组合拳”，为打通“两山”理论双向转化新路径提供了强有力的工作抓手。

　　二、“两山”理论双向转化新路径对助推县域经济高质量发展的重要性

　　（一）破解传统经济发展模式困境，打造经济发展新引擎的迫切需求

　　县域经济在国民经济中占有非常重要的地位，在经济发展过程中具有无可替代的作用，但传统县域经济面临理念落后、产业结构不合理、发展粗放等问题。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻形势，传统县域经济发展模式难以为继，不能适应绿色发展的时代需求。

　　在经济高质量发展的背景下，“两山”理论蕴含的人与自然和谐共生，经济发展和人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，促进可持续发展的深刻内涵，为自然资源资产主要载体的县域经济发展方式从资源环境粗放消耗向绿色可持续发展模式转型，落实生态文明体制改革任务，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益提供了新引擎。

　　（二）摆脱土地财政过度依赖，创新融资新渠道的迫切需求

　　土地市场化改革以来，国有土地使用权出让收入是地方政府财政收入的重要来源，不可否认为地方发展提供了强大支撑。然而，不少地方政府存在对土地出让收入过度依赖的状况，需要通过土地财政弥补地方财政缺口，用于基础设施建设与公共事业。由于传统的政绩观考核机制，部分地方政府过度举债，甚至存在“寅吃卯粮”的情况，导致地方政府债务风险持续增加。一旦房地产市场低迷，地方政府偿还债务就可能面临困难。从长远来看，地方政府应积极摆脱对土地财政的过度依赖。

　　然而，由于地方政府财权事权不匹配，城乡融合发展对公共事业的需求不断加大，加上全球经济发展疲软，新冠肺炎疫情冲击等不确定性因素影响，地方政府财政收支赤字再创历史新高。传统“土地财政”难以为继，财政缺口补齐事关经济与社会的稳定，创新地方政府融资新渠道迫在眉睫。

　　瑞昌市北山矿区绿色矿山

　　（三）破解自然资源资产管护难题，助力“双碳”目标的迫切需求

　　当前自然资源资产存在管护难、管护水平较低的问题，主要体现在：一是自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重；二是考核监督机制不完善，侵害危害、乱占乱用自然资源资产行为和现象时有发生，应避免类似“秦岭违建别墅事件”等再次发生；三是以经济价值为主体的资产价值难以最大化利用和有效保值增值，无法打通“绿水青山”向“金山银山”的转换通道。四是未充分调动利益相关主体的积极性，由于权责不对等，县级政府对于生态环境保护的主动性不够。

　　“两山”理论强调的生态环境保护先行的理念扭转了各地各级政府的政绩观，使得其在思想上将经济发展与生态环境保护摆到同等重要的位置，更加自觉地推进绿色发展、循环发展、低碳发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，“两山”理论蕴含的山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理理念构建起生态环境综合保护体系，形成了大自然资源和大环保工作格局，统一了之前分属不同部门管理自然资源的保护工作，把事前、事中、事后贯通起来，做到横向到边、纵向到底，有效保障和促进人与自然和谐共生的现代化，打通双向转化新路径，进而筑牢绿水青山、做大金山银山，助推碳中和、碳达峰战略目标达成的重要绿色通道。

　　三、“委托代理制机制”试点助推转化“两山”理论双向转化新路径探索

　　以委托代理机制试点为契机，探索转化“两山”理论双向转化新路径，必须探索一套完整的“确权登记-赋予职责-全口径储备与整体赋能-整体评估-市场机制-绿色金融商业银行”的价值转化路径，创新分配机制，调动赋予职责的县级政府等利益相关主体积极性，激发自然资源资产活力，落实“两统一”职责，助推县域经济高质量发展（图1）。相关建议如下：

　　（一）加快推进全民所有自然资源确权登记，厘清自然资源资产底数

　　摸清自然资源资产家底并予以确权登记，是委托代理机制和“两山”理论转化的前提，也是关键一步。其目的是推进自然资源资产产权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草沙冰整体保护、系统修复和综合治理。

　　建议在全民所有自然资源资产清查试点的基础上，加快推进全民所有自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值进行统一调查和监测，准确摸清全民所有自然资源资产家底，从而对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同层级政府（中央、省级、地市级）行使所有权的边界，划清不同类型自然资源之间的边界，为行使“两统一”职责提供基础支撑和产权保障。以“一图一库一报告”为目标，形成代理履行全民所有者职责自然资源资产“一张图”，构建代理履行全民所有者职责自然资源资产数据库，实现自然资源资产信息的精准化管理。

　　（二）探索赋予县级政府权责，调动利益相关主体积极性

　　由于所有自然资源分布在县级行政区内，县级政府在生态保护修复方面具有独特优势，为充分调动县级政府积极性，履行好生态保护修复职责，可适度在省、市级地方政府代理行使所有权的自然资源资产的所有者职责赋予县级政府，研究确定省-县或市-县政府权责。

　　通过所有权与使用权分离、收益权和处分权分离的方式，探索包括占有、使用、收益、处分等实现所有权的用益物权权能，从而实现全民所有自然资源资产所有权权能。也就是所有权代表行使主体(自然资源部)和代理行使主体(省、设区市人民政府)采取设立用益物权的方式赋予县级政府。赋予县级政府的用益物权可参与资源配置（含用于银行信贷），同时明确县级政府的职责与权益，调动利益相关主体的积极性。

　　（三）探索自然资源资产全口径储备与整体赋能，实现资产保值增值

　　自然资源资产高效配置，是促进自然资源保值增值的基础。我国自1996年建立土地储备制度以来，对于促进经济社会的发展起到了非常重要的作用。但是也存在储备客体单一、多头储备、资金短缺、机制体制不完善等问题。如何创新自然资源资产储备制度，特别是改变当前以单一土地资源储备为主，实现多种自然资源全口径储备的新模式，创新提出类似九江“净矿”出让的系列可复制可推广可借鉴的典型资产包。

　　要着力实现资产保值增值，维护和提升以经济价值为主体的资产价值，是“委托代理机制”试点工作的重要要求。如何针对各类典型资产包的开发利用优势与障碍因子，提出国土空间规划、用途管制、开发利用、生态修复等整体赋能的措施建议，以确保自然资源资产的安全、保值、增值，并为社会经济发展和生态文明建设提供强有力的支撑。

　　（四）探索建立科学的自然资源资产价值整体评估方法体系，量化资产价值

　　承认和重视自然资源价值是客观认识和真实反映自然资源稀缺性的必然选择，是建设生态文明、推动经济发展转型的必然要求。因此，科学评估自然资源资产价值，是正确认识自然资源资产价值的基础性工作，是自然资源资产的健康流动或合理处置，以及为各利益相关者相对均衡地分享收益的重要保障。

　　自然资源资产价值是多元的，包括经济价值、生态价值和社会价值。且由于自然资源资产种类繁多、用途广泛、因素复杂，自然资源资产价值评估是极其复杂的，是一项理论性、方法性、规范性和政策性很强的工作，需要建立一套科学合理的自然资源资产价值评估体系。

　　针对典型资产包，应创新自然资源资产价值整体评估方法体系，为自然资源资产的价值量化提供价值参考。同时还要注重资产评估过程的规范化、标准化和制度化，通过委托第三方评估机构的方式，以提高评估的科学性、客观性、准确性和公正度、可信度、互认度。

　　（五）探索建立自然资源资产运行市场机制，打通资产配置路径

　　在推进生态文明建设、高质量发展、乡村振兴战略的大背景下，面对新形势应当贯彻新发展理念构建新发展格局，正确处理好生态环境保护和经济发展的关系，既要最大限度地保护好生态环境，又要允许县级政府通过对自然资源合理开发利用获得收益，促进县域经济高质量发展。

　　在价值评估的基础上，积极探索制定和实施全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等配置规则，通过搭建资源变资产变资本的转化平台，允许县级政府把获得自然资源资产用益物权合理地配置到市场主体。同时，应该区别探索公益性和经营性自然资源资产配置转换路径。由此，所有权主体行使权利并落实权益，而市场主体则获得可产生收益的自然资源资产，促进经济社会发展，保障自然资源资产保值增值，实现社会经济发展与生态环境质量提升的双向驱动，助推经济可持续高质量发展。

　　（六）评估绿色金融商业银行可行性，组建自然资源资产银行，打通资本到资金转化路径

　　为促进自然资源保护和开发利用，借鉴德国“生态银行”等经验，积极探索金融支持绿色发展政策可行性，由国有资本、社会资本共同发起设立自然资源资产银行（商业银行），为以自然资源资产包为标的生态资本提供信贷。可率先在“委托代理机制”试点成效明显、意愿强烈的设区市开展试点，打通自然资源资本转化为资金流的路径。

　　在银行运作方面，通过借鉴商业银行分散式输入、集中式输出模式。输入端为通过全口径储备与整体赋能手段，对山水林田湖草沙等碎片化、分散化自然资源资产形成的典型资产包。输出端一方面为市场主体或代理履职主体提供信贷；另一方面可将输入端的典型资产包的用益物权，通过营销、对接优质项目与基金等，搭建转化或运作平台。形成集自然资源资产信贷、运营为一体的商业银行，从而实现自然资源资产价值可量化、能变现。

　　（七）探索建立向县级政府倾斜的收益分配机制，打通双向转化路径，助推县域经济高质量发展

　　通过建立健全全民所有自然资源资产收益分配机制，制定合理的省、市、县级收益分配比例，建议在收益分配机制方面应该考虑向县级地方政府倾斜，为地方政府更好履行职责奠定基础，助推县域经济高质量发展。为落实生态保护修复职责，如果输出端为信贷方式，则应划定一定比例的资金（如不低于20%），参照现行土地复垦保证金方式管理，专款用于生态保护修复项目；剩余部分则可直接用于补齐地方财政缺口。

　　通过建立合理的收益分配机制，提升地方政府在生态保护修复方面的资金保障力度，促进自然资源的保护与修复，进而达到资产保值增值的目的。另外，通过保护修复后的自然资源资产，通过第三方评估，银行可对增值部分继续增加信贷，促进资产保护与利用良性循环，提升地方政府对自然资源保护与修复的积极性。落实“两统一”职责的同时，助力高质量打通“两山”理论双向转化新路径。

　　罗智敏 李洪义

　　（作者分别为：九江市自然资源局党委书记；江西财经大学教授、博士生导师）