人民城市人民建，人民城市为人民。2025年7月召开的中央城市工作会议指出，要“认真践行人民城市理念”“走出一条中国特色城市现代化新路子”。当前，我国城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效为主，必然要求加快推动城市发展理念从“物本”向“人本”的价值转变，把人民对美好生活的向往作为城市发展的出发点和落脚点，使城市发展的核心回归到人民的生活本质上来。

明确价值导向 建设现代化人民城市

□ 钟静 施雨

11月2日，由苏州大学中国特色城镇化研究中心、江苏高校新型城镇化与社会治理协同创新中心共同举办的现代化人民城市建设实践与理论研讨会在苏州举办。来自全国各地的专家学者、实务工作者齐聚一堂，围绕人民城市建设的理论源流、治理创新、实践路径和技术前沿等核心议题进行交流研讨，为探索中国特色城市现代化建设新路子建言献策。

“以人民为中心”，锚定人民城市建设的价值导向

人民城市的核心要义在于“以人民为中心”。建设人民城市必须坚持以清晰的价值理念为引领，筑牢“以人民为中心”的理论根基。

苏州市警察协会会长、苏州市人民政府原副市长张跃进结合丰富的实践经验指出，坚持“人民至上”不是一句空话，它直接决定了城市治理的思路与成效。真正的“人民城市”必须体现民意导向，杜绝面子工程和形式主义，唯有如此才能赢得民众的真心拥护。

上海交通大学公共政策与治理创新研究中心主任彭勃认为，人民城市建设必须具备体系化思维，坚持“绩效与价值”的双重向度。既要注重治理绩效，不断完善城市管理和服务，又要坚守价值导向，分类施治，保障市民的获得感、幸福感和安全感。

苏州大学中国特色城镇化研究中心首席科学家任平提出了更深层的哲学思考，认为在当前人工智能与数字化浪潮对人的主体性地位形成较大挑战的时代背景下，必须以强大的人文要素为经济社会铸魂赋能，坚定不移走好中国特色新型城镇化道路，建设凸显人文主体性地位的人文新城市。

“价值是城市治理的灵魂。”上海交通大学国际与公共事务学院教授易承志将“人民性”定位为城市治理现代化的内在价值取向和基本特征，指出中国城市治理现代化是一个系统的工程，体现了价值取向、制度保障、组织发展与工具支持四者的统一。

探索机制创新，构建共建共治共享的治理新格局

在明确价值导向的基础上，如何通过治理创新将理念转化为实践，是本次会议探讨的又一重点。多位专家从宏观战略到微观实践，分享了多元化的治理增效路径。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林指出，自然历史演进过程与经济社会发展过程的交互作为，构成了中国特色新型城镇化的双重动力机制。苏州大学中国特色城镇化研究中心主任钱振明就如何以“全过程人民民主”实现治理增效，提出了“多元主体有序参与、多方位协同统筹、多环节同频共振、多群体包容融合”的共建共治共享路径建议，并强调科技赋能是实现城市精细化与智慧化治理的关键。

研讨中，党建引领与社会力量参与之于基层治理效能提升的重要作用被反复强调。复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈周旺认为，党建引领社区治理可有效提升治理的“能力”与“活力”。浙江财经大学公共管理学院教授钟伟军以浙江省诸暨市“先锋微家”平台为例，详细展示了基层通过建立在线报到、多元协同等机制，激活在职党员的“红色动能”、推动社区治理现代化转型的创新探索。

聚焦具体领域的治理创新，浙江大学公共管理学院教授胡税根认为，营商环境治理不仅需要完善的保障机制，更要提升政府服务能力、市场监管能力与要素配置能力。苏州大学马克思主义学院教授田芝健认为发挥开发区及开发区群在城市现代化进程中的核心正效应是推动城市发展提质增效的战略举措。

优化空间供给，营造高品质城市生活空间

当城市发展进入存量时代，如何通过精准、精细的空间治理实现功能重构与品质提升，已成为人民城市建设进程中的一个重要课题。

对此，中国行政管理学会学术顾问高小平提出，实现公共性提升是城市公共品治理转型的价值目标，需要通过“政府—市场—社会”各归其位的系统性重构，推进公共品朝着普惠、均衡、可及、可持续的方向发展。

苏州大学政治与公共管理学院教授张晨认为，城市社区微更新的参与主体较为多元，外源型社会组织通过活化、整合社区内外部资源，搭建制度化协商平台，实现其耦合共生，最终助推城市更新的范式转型。

华东师范大学公共管理学院教授黄忠华表示，超大城市更新与空间治理必须设计瞄准空间的公共政策，促进人口、土地、住房与产业的合理配置与空间均衡分布，统筹居住、就业与交通设施的空间发展，统筹存量和增量开发，完善超大城市空间治理的政策体系。

技术驱动未来，塑造智慧可感的城市新形态

面对超大规模、超复杂性的现代城市系统，以大数据、人工智能为代表的数字技术正成为破解治理难题、提升服务品质的关键支撑。

交流中，中国浦东干部学院教授焦永利分享了“量子城市”的前沿概念。他认为，这一技术体系将推动城市治理从工业化时代的“经典范式”向智能时代的“量子范式”总体跃迁，为AI赋能城市空间治理提供综合性解决方案。

南京大学政府管理学院教授孔繁斌提出了“智能政策产品”的创新概念，认为通过搭建公共服务应用场景，将政策转化为智能产品，可以实现政策的精准匹配、定向解码和友好推送，彻底解决公共服务“最后一公里”的难题。

本次研讨会立足我国城市发展的阶段性特征，紧扣人民城市建设的核心议题，通过理论探讨与实践分享凝聚了广泛共识。与会专家学者们普遍认为，建设现代化人民城市是推进中国式现代化的重要内容，需坚持以人民为中心的发展思想，在治理体系优化、空间品质提升、数字技术赋能等方面持续发力，走出一条具有中国特色的城市现代化建设新路子。

（作者单位：苏州大学中国特色城镇化研究中心）

党建引领城市社区治理现代化

□ 陈周旺

社区治理既是社区发展的基础工程，也是中国特色社会主义人民民主的重要实践。社区治理现代化的实现，是检验全过程人民民主成效的重要标志之一。近年来，因应城市精细化管理的要求，城市社区治理正逐渐向现代化目标提级升能。在这一过程中，“加强社区党建引领”是重要的抓手之一。习近平总书记在党的二十大报告中指出，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理。实践证明，推动城市社区治理高质量发展，必须充分发挥党建引领作用，确保社区治理方向的正确性，以及全过程人民民主在社区发展中的充分彰显与有效落实。

党建引领社区治理，可以从“党建引领”和“社区治理”两个角度来讨论。从“党建引领”角度来看，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党建引领的重要优势就在于能够通过党的建设、国家建设和社会建设的深度融合，建立起“三位一体”（引领体系、支持体系和治理体系）的执政体系，通过基层党组织的作用发挥，形成协同治理效应。特别是以街道党组织为主、社区党员共同参与的“党建社区”，实现了党组织对社区治理的全域嵌入，全方位助力社区治理精细化科学化水平不断提升。从“社区治理”角度来说，党建引领社区治理，能够基于基层党组织在汇聚多方资源，统筹推动社区嵌入式服务方面的作用发挥，将自下而上的参与和自上而下的资源供给有机结合起来，为社区治理注入不竭动力。

由此，落实党建引领社区治理、将基层党组织嵌入社区治理的做法，既可以解决资源统筹的问题，也有助于更好实现面向社区全员的组织动员，还能为社区的有序治理提供重要的组织保障，同时解决好长期困扰城市社区治理的“能力”与“活力”问题。

一方面，就“能力”而言，社区党支部往往会比自发性的群众社会组织更有能力链接社会资源，包括行政资源和组织资源等，以共建共治共享的社区治理新格局构建，推动社区治理现代化更上新台阶。另一方面，就“活力”而言，在基层党组织的“嵌入式”引领与带动下，各类社区公共事务的开展将更有“主心骨”，社区治理的内生动力也将被不断激发。

从国内一些城市的党建引领社区治理现代化实践来看，基层党建与基层治理的深度融合，对于打通社会治理“最后一公里”，聚力解决好群众急难愁盼问题有着积极的推动与促进作用。一是变“被动”为“主动”，社区党组织创设的各种公益项目，为增进居民和社区的联系架起了重要“桥梁”；二是社区党组织能够有效协调多方资源，实现优势互补的差异化整合；三是坚持党建引领社区建设，能够基于基层党组织的统筹规划，将社区中长期闲置的资源重新调动、运用和激发起来。

此外，数字化时代，党建引领社区治理现代化还可以借助数智技术进一步提质增能。一些具备条件的城市社区可以在这一方面先行一步，如在探索党建引领社区网格化治理的过程中，与12345热线联动，一是对社区治理架构进行组织再造，构建出新的“权力—责任”配置体系，以精准对接社区治理的新需求；二是发挥社区党组织在推动跨部门协同联动方面的资源优势，针对居民在12345热线上反馈的问题，让群众急难愁盼问题得到高效解决。

党建引领社区建设，让社区发展有了“主心骨”“动力源”，为社区治理现代化提供源源不断的内生动力：第一重动力是与全过程人民民主相结合，将居民参与的积极性调动起来；第二重动力是与制度建设相结合，通过制度建设形成制度化的激励，形成可持续的发展动力；第三重动力是与居民的需求相结合，坚持居民需求导向，打造“家门口”的幸福家园。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、苏州大学中国特色城镇化研究中心特聘研究员）

充分激活开发区“竞长群发”效应

□ 田芝健

建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，对于推进城市内涵式建设、推动城市高质量发展、走中国特色城市现代化新路具有重大意义。开发区作为我国改革开放的重要产物，在城市现代化进程中起着重要的推动与支撑作用。在建设现代化人民城市中必须更好发挥“开发区群”效应。

现代化人民城市因开发区而日新、因开发区而充满活力。长三角的实践表明，开发区及开发区群作为城市经济增长的“强引擎”、城市空间拓展的“新载体”、城市功能升级的“大舞台”、体制机制创新的“试验田”，其在现代化人民城市建设中的“竞长群发”效应日益明显。数据显示，长三角地区共有国家级开发区140家，省级以上开发区460家。2025年1月商务部网站公布最新国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果，江苏共有9家国家级经开区跻身30强，为全国上榜数量最多的省份。其中，苏州凭借5家上榜的成绩，成为全国上榜数量最多的地级市。苏州工业园区平均每天创造国内生产总值超10个亿。

开发区为人民而“开”，为人民而“发”。各级各类开发区的快速发展彰显了中国共产党在城市现代化中的领导作用和中国特色社会主义制度优势。国家级、省级开发区作为各自所在城市发展增长极，相互间的“竞长群发”关系具体表现为区际竞争、区际互补、区际合作、交叉辐射关系。这种区际互动关系不仅提升了地区经济发展的质效，还强化了各级各类开发区对公共服务建设的投入。越来越多的空间公共品的建设，不仅带动了城市文明和区域社会发展的进步，也是对现代化人民城市本质的直观体现。

在我国现代化发展进程中，工业化、城市化（城镇化）发展有一个突出现象，城市群一体化和都市圈同城化的发展，普遍以开发区为新增长极。长三角、珠三角、京津冀三大经济圈的国家级、省级开发区较为密集，且已呈现出开发区“竞长群发”的格局。而这种“群效应”的形成，既得益于社会主义市场经济体制的健全和完善，特别是全国统一大市场和国内大循环的畅通，也得益于具体城市和开发区的主体自觉。在长三角一体化成为区域发展共识并上升为国家战略的过程中，苏南地区城际一体化特别是开发区“竞长群发”效应尤为明显。

开发区依托城市而建立，承担着在中国特色城市现代化建设中先行先试的重任。长三角特别是苏南的实践表明，一定区域开发区“竞长群发”效应的彰显，不仅表现在经济领域，还表现在党建有力、政府有为、市场有效、社会有序、人民有福等各个方面，体现在共建共享过程和结果上。站在“十四五”收官与“十五五”谋篇的关键历史节点，我们有必要思考一个兼具理论性和实践性的课题——开发区及开发区群如何以“竞长群发”效应的进一步彰显，更好实现同城发展、协调发展、联动发展？显然，在建设现代化人民城市的进程中，各级各类开发区只有不断运用系统思维从多维视角和整体发展的高政治站位，深入研究和探讨实现高质量党建、高质量发展、高效能治理、高科技创新、高水平开放、高人文塑造、高水平安全、高品质生活、高生态滋润的有效路径，才能在理论创新和实践创新的辩证互动中激发城市现代化发展新动能。

（作者为苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、江苏苏禾社会治理现代化研究院研究员）

推进超大城市更新与空间治理现代化

□ 黄忠华

城市更新是建设现代化人民城市的重要抓手，也是空间治理的重要手段。当前我国超大特大城市更新面临需求大、场景多、动能偏弱、治理较碎、成效不高等问题。与国外相比，中国城市更新的特点，一是政府主导，二是推进较快，体现到空间治理层面，整体效能也较为凸显。但与此同时也存在着市场不充分、治理不健全和评估尚缺乏等发展性问题。因此，科学评估城市更新与空间治理的问题及态势，对加快实施城市更新行动，提高城市规划、建设、治理水平，建设现代化人民城市具有重要战略意义。

华东师范大学公共管理学院研究团队近期完成的《2025中国35大中城市更新发展与治理指数报告》，基于更新潜力指数、更新治理指数、更新成效指数等，设计了20个城市更新发展与治理的20个指标，对北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等35个大中城市的城市更新与空间治理的现状、进展与成效予以了系统化诊断，在提出问题的同时提供发展建议，赋能城市更新与空间治理决策，受到了政产学研等各界好评。

新时代新征程上，推动超大特大城市更新与空间治理现代化，需要统筹谋划、系统推进。建议，一是设计瞄准空间的公共政策。城市空间治理包括空间中生产和空间再生产，城市更新政策需要关注空间品质和均衡性。二是要素协同，空间公平。促进人口、土地、住房与产业合理配置与空间均衡分布，促进就业与居住空间匹配，关注城市更新中中低收入者住房和福利改善。三是空间协同，平衡空间发展。在城市更新中统筹居住、就业与交通设施空间发展，打造职住平衡、生态绿色、宜居宜业的高品质新城空间，实现人口与居住空间的平衡。四是增存协同，供给优化。统筹存量和增量开发，积极推进城中村改造。探索城中村改造的用地模式创新，突破集体建设用地改造、利用与开发的困境。五是规划协同，多元引导。统筹城市规划、建设与住房的关系，使城市规划、建设、更新与住房供给匹配融合。六是体系协同，治理合力。当前，我国的新型城镇化建设已从大规模快速化的发展阶段进入了更注重高质量高品质的发展阶段，从“建设时代”过渡到了“更新和治理时代”，亟须从顶层设计上加快完善超大特大城市空间治理的政策体系，以进一步提升其空间治理体系与治理能力现代化。

（作者为华东师范大学公共管理学院教授、苏州大学中国特色城镇化研究中心特聘研究员）

外源型社会组织在城市社区更新中的角色定位

□ 张 晨

当前，城市更新已进入以存量提质增效为主的新阶段，其重点已从项目建设本身转向了更深层次“治理范式”的优化提升。在这一转型过程中，政府、市场、社区居民等多元主体的作用已被广泛提及或讨论，但各类社会组织的角色与功能却常常被忽视。这也意味着，外源型社会组织参与城市更新，空间广阔。相较于内生型社会组织，外源型社会组织通常具有非政府性、非营利性和公益性等“第三方”特征，在弥补市场失灵和辅助政府有为方面有着独特优势。

由此，也带来了关于外源型社会组织在城市更新中作用发挥的三大核心问题：其一，外源型社会组织的角色如何在城市更新过程中被有效建构？其二，在上述过程中，外源型社会组织具有哪些关键性的治理功效？其三，外源型社会组织的角色建构与功能发挥，如何超越具体的城市更新项目，通过外溢效应转化为社区的长效治理能力？

研究发现，外源型社会组织在城市社区微更新中的角色并非静态，而是在多元主体互动的动态演化中得以塑造。在外源型社会组织的角色建构中，各参与主体基于自身利益与诉求，对社会组织形成了差异化的“角色期待”。然而在城市社区微更新的项目过程中，由于期待的不合理、互动中的定位偏移或外部条件约束，外源型社会组织的实际作用发挥与其“初始理想角色设定”不可避免地会产生偏差。不过，这一偏差并非完全是负面的。它为所涉社会组织自身提供了反思和调试的空间。最终，可基于关系、认知和能力三个嵌入路径上的努力，帮助其沿着正确的方向更好完成“角色适应”，真正成为城市社区微更新中不可或缺的关键行动者。

这一动态的角色建构过程，是其发挥功能的前提。即“角色适应”不仅能帮助外源型社会组织顺利完成具体的微更新项目，还能催生出一系列超越项目本身的正向“外溢功能”。这些功能有助于社区治理结构的科学重塑，进而发挥出内部资源活化、外部资源整合和赋能民主协商的三大功能及三者间的功能耦合，实现以资源基础、社区共识、集体行动为“三位”，以城市更新范式转型为“一体”的深度整合。

其中，在资源基础方面，内部资源活化与外部资源整合构成了功能互补且相互催化的互动关系；在形成共识方面，在资源体系形成的基础上，赋能民主协商则构成了转化资源、塑造秩序的运作机制，其核心就在于构建一个将多元资源转化为社区共识的有效路径；在集体行动方面，经由这一转化过程所产生的集体行动，其价值将体现在工具性与外溢性两个维度。在工具性维度上，其最直接的效用在于保障了社区微更新项目的顺利实施，有效回应社区居民对于物质空间构建的紧迫诉求。在外溢性维度上，其对社区微更新议题的有效应对，不仅促进了社区治理所需的程序性规范与民主协商的制度化，而且也在与居民的常态化协商互动中，增进了与社区居民之间的信任，有助于带动社区社会资本的有效增加。

以上“资源基础—社区共识—集体行动”运行机制的形成，深刻地揭示了城市更新范式转型的内在逻辑。这一转型始于逻辑层面的根本性重塑，即从“空间中心”转向“以人为本”。这一以“人”为更新主体的逻辑前提，延伸至城市更新的过程本身，将更强调对“人”的主体性的尊重。为维持逻辑上的统一，城市更新的重心将转向对协商过程本身的构建与关注，表现为从“结果导向”向“以过程为中心”的转变。因此，“资源体系—社区共识—集体行动”路径最终可达成的，将是超越了物质空间改善，更具趋长效性的、内生性的社区治理机制。而这也标志着城市更新的根本任务，已从仅关注结果的“空间改造”，向“培育社区自我治理能力”这一内在过程的深刻转型。

（作者为苏州大学政治与公共管理学院教授、苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员）