人口老龄化是新时代社会治理面临的重要课题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，健全养老事业和产业协同发展政策机制，促进老有所养、老有所为、老有所乐。在此背景下，整体性治理理论作为一种强调跨部门协作、资源整合与政策协同的公共管理理论，为分析和解决养老服务领域的碎片化问题提供有力理论支撑，为构建现代养老服务体系提供全新实践参考方案。

构建协同治理机制，打破部门壁垒

完善城乡养老服务网络，营造丰富多彩的老年生活，是当前社会发展的一项重大课题。推进这一课题，首先要构建高效的跨部门协同治理机制。一是强化老龄委统筹协调职能。进一步发挥老龄工作委员会在养老服务政策制定、资源分配和监督评估中的统筹协调作用。各地可建立常态化部门联席会议制度，定期召集民政、卫健、医保、财政、人社等部门，共同研究解决养老服务领域的重大问题，确保各项政策协调配套、同向发力。二是明晰部门权责清单。依据老龄事务的内在逻辑与业务范围，对分散于民政、卫健、人社等部门的职能进行系统性整合。通过明确各部门的权责清单，探索设立跨部门老龄事务综合管理机构，实现老龄政策的统一归口管理。同时，构建有效的跨部门决策平台与政策协调体系，打破传统政策制定过程中可能存在的部门本位主义。三是打造纵向贯通机制。建立省—市—区县—乡镇（街道）—村（居）联动的养老服务工作机制，实现纵向各层级的有效贯通。夯实基层养老服务基础，强化乡镇（街道）在养老服务资源整合、服务协调和质量监管中的枢纽作用。

整合养老服务资源，实现优化配置

聚焦养老服务高质量发展，建议在具体实践中以三大核心举措筑牢养老保障体系：一是健全三级养老服务网络。加快建设完善县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务站点，贯通协调居家社区机构三种养老服务形态。通过三级服务网络建设，实现城乡养老服务资源的均衡配置和有效衔接，补齐农村养老服务短板。二是推动医养、康养资源整合。落实“十五五”规划纲要提出的“健全失能失智老年人照护体系，增加养老机构护理型床位供给，积极推进医养结合”要求，深化医疗机构与养老机构的合作。支持乡镇敬老院与乡镇卫生院一体运作，实现资源共享；鼓励医疗机构开展养老服务，养老机构增设医疗服务，打造“医养结合”联合体。三是促进事业产业协同发展。政府要履行好保基本、兜底线的责任，充分发挥市场机制作用，培育壮大银发经济经营主体，鼓励国有企业、民营企业和社会组织参与养老服务，形成多元主体协同发展的格局。

创新政策支持体系，增强制度保障

整体性治理理论强调，构建一个多元互补、协调高效的政策体系是实现治理目标的关键基础。其一，完善养老金融服务体系。针对养老服务行业特点，开发灵活适配的信贷产品，拓宽养老机构融资渠道。同时鼓励设计符合老年人风险偏好与收益需求的理财、保险等金融产品，助力其实现财富的稳健保值和持续增值。其二，优化财政补贴支持机制。在延续现有补贴政策的基础上，进一步优化财政投入结构，提升资金使用效益。继续分级、分类落实养老机构与社区养老服务的建设补贴和运营补贴，推动补贴方式向服务量、服务质量等绩效指标倾斜，增强补贴的激励导向。其三，加快健全长期护理保障体系。积极探索建立符合地方实际的长期护理保险制度，有效缓解失能老年人的照护经济负担。参考先行地区经验，通过医保基金适度划转、财政专项补助、个人合理缴费等多元化渠道筹集资金，构建来源稳定、可持续运行的长期护理保障体系。

推进技术赋能养老，弥合数字鸿沟

为应对数字化时代养老服务发展的新要求，构建现代养老服务体系应坚持技术赋能与人文关怀并重，在推进智慧养老的同时着力化解老年群体的“数字鸿沟”难题。其一，加快建设统一的智慧养老服务平台。推进数字服务适老化改造，各地方层面构建综合性智慧养老服务平台，有效整合居家、社区及机构等多方养老服务资源，实现服务需求与供给的精准对接。其二，积极培育智慧养老新业态。大力支持生态养老、旅居养老、智慧养老等新业态、新模式的发展，引导相关企业研发适用于老年群体的智能养老设备和产品。重点推动适老化智能穿戴设备、远程医疗监测仪器、居家安全感应装置等产品的普及应用，切实提升养老服务的智能化、便捷化水平。其三，系统开展老年人数字素养提升工作。在推进技术赋能的过程中，需特别关注老年群体面临的数字接入与使用障碍。依托社区教育中心、老年大学及志愿者组织等多元主体，广泛开展面向老年人的智能技术应用培训，帮助其掌握常用智能设备与服务的操作方法，共享数字化发展成果。

系统提升现代养老服务体系质效，需以整体性治理理论为指引，立足长远发展，深入践行《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》等相关战略要求，以整体性治理理论强化跨部门协同联动、健全完善养老服务制度保障、稳步推进智慧养老体系建设，最终构建起普惠可及、质效兼优的养老服务新格局，切实提升老年群体的获得感、幸福感与安全感。

臧璐衡（作者单位：中共镇江市委党校）