摘要：长江产业发展研究院（南京大学）葛和平等指出，建设全国统一大市场是构建新发展格局的重要基础和内在要求。当前，部分地区招商引资仍存在自我保护、搞小循环等现象，导致资源配置效率下降、区域市场分割加剧，使企业无法充分发挥规模经济的优势，削弱了统一市场制度的建设成效。目前，地方招商引资存在制度替代推进缓慢，统一规则难以落地；绩效导向偏重短期，政策统筹难以协同；要素市场衔接不足，平台承接效果有限；区域协同基础薄弱，跨域制度建设不足等困境。为此建议地方招商部门，完善规则统一体系，健全制度替代机制；突出绩效考核导向，强化政策统筹能力；深化要素市场改革，建设统一数字平台；加强区域协同合作，创新党建招商模式。

自2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布以来，构建统一大市场已上升为国家战略。党的二十大进一步强调深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。随着2024年《公平竞争审查条例》和2025年《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》的相继出台，地方政府在招商引资过程中，暴露出制度替代滞后、政策协同乏力、要素衔接不足、区域合作欠缺等突出问题。亟需从国家层面统一招商制度，聚焦结构性障碍，分类施策、精准发力，加快构建合规高效、链条协同、要素保障和区域联动相统一的招商引资新格局。

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统一大市场建设下的地方招商引资转型的现实困境

（一）制度替代推进缓慢，统一规则难以落地

全国统一大市场建设要求地方由“政策优惠竞争”转向“规则统一与服务导向”。2025年9月1日，国家发展改革委明确提出“统一政府行为尺度，进一步规范地方招商引资行为”，并将持续清理妨碍统一市场的壁垒、完善价格与竞争秩序规则，凸显制度替代的紧迫性与方向性。在实际推进中，部分地区仍存在中央目标与地方执行脱节的现象：一方面，个别沿海地区长期依赖的财政返还、土地让利等路径尚未完全替换为法治化、市场化的服务体系。尽管企业因项目固定资产比重高、沉没成本与时间成本较大，多数不会在建设或投产过程中选择中途外迁，但通常会围绕政策兑现与合同履行产生争议，企业通过行政协议诉讼等途径主张权利，增加了沟通与履约管理成本，影响了营商环境优化举措的预期成效（例如，最高人民法院发布的行政协议典型案例中，将招商引资承诺履行纠纷认定为行政协议争议并依法裁判）。另一方面，中西部部分地区在招商链条的并联审批与要素统筹上尚未形成闭环。主要表现为办理周期偏长、政策兑现节奏偏慢，对项目落地与达产进度造成压力。此外，多数地方通过补充协议和对赌条款细化“一企一策”，并将承诺额度纳入本级财政承受范围。在统一大市场要求下，相关条款的调整多以执行细化或局部修订为主，确保政策连续性。但在具体落地环节，受地方并联审批与要素统筹效率约束，项目推进节奏仍可能阶段性放缓。

（二）绩效导向偏重短期，政策统筹难以协同

统一大市场建设强调招商应以质量和规则为导向，但地方层面的绩效考核存在短期化倾向。一些省份将签约金额、税源增量等即时性指标作为核心考核标准，对三年留存率、达产周期、链上配套率等长期绩效重视不足，导致招商行为偏向追求规模效应而忽视全周期成效。例如，山西、黑龙江等省份在2024年招商考核中，以签约规模为主导，忽视产业协同与服务配套；而天津、广西则在近年的考核体系中逐步将营商环境指标纳入核心，推动制度型、服务型转轨。与此同时，不少中西部地区的产业基金建设缺乏统筹，存在财政出资占比过高、与主导产业耦合度低的问题，导致基金与土地、金融、人才等政策工具未能形成合力。地方招商的考核导向与统一大市场强调的高效规范、竞争有序目标适配性不足，影响了招商引资的持续性与有效性。从深层次来看，短期化的考核逻辑导致地方政府在招商过程中更关注“当期数据”的可见性，忽视了企业成长周期与区域产业生态的培育。这种导向容易造成项目质量良莠不齐，部分低附加值项目甚至在短期补贴消失后迅速退出，增加了区域产业链的不稳定性。同时，政策统筹不足使得资金、土地、人才等要素配置各自为政，难以发挥政策合力，形成了“考核重数量、政策缺协同”的局面，不仅削弱了招商绩效的实质意义，也不利于统一大市场制度目标的实现。

（三）要素市场衔接不足，平台承接效果有限

全国统一大市场建设背景下，各地已建立数字化招商平台（如浙江“浙企通”、山东“云招商”等），在信息集成与项目撮合方面初见成效，但整体定位偏向前端展示与“一键触达”。在实际操作中，地方政府与优质企业普遍将投资外包给招商服务机构，机构在项目签约落地后按签约金额比例向政府收取服务费，形成“政府平台＋社会化服务”的分工模式。尽管该模式一定程度上提升了要素对接与规则衔接效率，但也增强了政府对机构的依赖。整体来看，要素衔接更多由社会化服务完成，政府自建平台对市场要素的直接调配能力相对有限：平台可以缓解“看得见”的信息不对称，却难以有效解决“配得上”的要素供给问题，且承接效果依赖要素市场统一程度与政府内部统筹能力，从而在一定程度上降低了地方政府对市场的管控力。

（四）区域协同基础薄弱，跨域制度建设不足

统一大市场要求各地区在政策执行、要素统筹和产业链组织上形成协同。但目前尚缺乏全国性的系统性跨区域制度安排，地方间合作多依赖自发探索和临时性协议，缺乏稳定的利益补偿与协调机制，导致区域协同难以突破制度框架的局限。东部部分地区已探索制度型招商改革，例如广东的政务流程标准化、浙江的产业链招商一体化；但在中西部和东北地区，营商制度基础薄弱，专业化招商队伍不足，导致跨区域合作效率不高，例如四川、陕西部分地区依赖传统指标驱动，缺乏系统化的产业链组织。与此同时，地方内部的整合也存在明显短板，省、市、县三级招商平台之间职责边界不清，数据共享和流程衔接不足，导致签约、落地、建设、达产等环节出现脱节与重复对接。整体来看，跨区域协同制度缺位与地方执行分散叠加，不仅削弱了要素自由流动与规则一致性的效果，也进一步增加了制度性交易成本，使统一大市场的区域协同效能难以发挥。

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服务全国统一大市场的地方招商引资转型对策建议

（一）完善规则统一体系，健全制度替代机制

一是由中央层面建立招商引资政策负面清单，禁止各类与税收返还、财政奖补直接挂钩的竞争性措施，推动地方从“拼优惠”转向“拼规则”，以统一制度约束确保招商公平。同时，明确违规情形的处罚机制和监督渠道，避免地方以“变相补贴”规避限制，确保负面清单真正发挥约束作用。二是加快出台跨部门协同的招商审批指引，明确各环节流程规范和责任分工，推动地方招商在签约、落地、建设等阶段的程序透明与权责清晰。同时建立全国统一的信息录入口径，使不同地区的企业在跨区投资时能够实现“一次申报、多地通行”，减少审批环节的制度摩擦。三是建立统一的招商合规审查制度，将公平竞争审查和营商环境评估纳入项目引入环节，形成全国统一的制度替代路径，避免因地方政策真空与衔接不畅影响统一大市场的建设成效。

（二）突出绩效考核导向，强化政策统筹能力

一是由中央建立全国统一的招商绩效指标体系，将落地率、投产周期、亩均产出、链上配套率、能耗效益等纳入核心评价指标，推动地方从签约规模导向转向全周期质量导向，并设立动态跟踪机制，对项目投产后的持续贡献进行考核，避免“重签约轻落地”的短期行为，突出考核的导向作用。二是调整财政转移支付和专项资金分配机制，将地方引进高技术、高附加值、强关联项目的表现与资金支持直接挂钩，形成正向激励。三是健全全国统一的产业基金治理体系，由中央明确财政出资比例上限和资金投向规范，建立统一的设立、运作与退出标准，并统筹产业基金与土地、金融、人才等政策工具协同，实现政策、资本与项目的三重发力。

（三）深化要素市场改革，建设统一数字平台

一是由中央牵头完善土地、能源、资金、用工等要素的市场化配置制度，建立全国统一的要素登记、流转和交易规则，推动跨区域投资的制度化对接，减少地方保护主义形成的隐性壁垒。二是中央制定跨部门、跨区域的要素协调指引，明确各环节责任和审批标准，在统一规范下推动地方实行省市县三级联动与并联审批，逐步构建从项目签约到达产的标准化流程。通过建立统一的审批模板和数据共享平台，提升要素调度与跨区域匹配效率，减少地方因协同不足带来的项目延误。三是统筹建设全国招商数字化总平台，由中央制定统一接口和数据标准，地方在标准下建设分平台，确保全国招商信息实时互联互通。平台功能不仅包括信息发布和项目撮合，还应涵盖土地审批、能耗分配、融资担保、数据授权等关键环节，实现工单闭环管理。通过全过程要素保障，切实提升平台在项目落地承载和全流程服务中的统筹能力。

（四）加强区域协同合作，创新党建招商模式

一是由中央层面建立跨区域招商协同的制度框架，明确跨行政区利益补偿和协调机制，选择长三角、京津冀、成渝等重点区域作为率先试点，探索在统一规则下推进链式招商和产业分工协作的可行路径。二是统筹构建跨区域招商组织模式，由中央牵头明确地方在分工中的责任边界，依托龙头企业、产业联盟和专业园区推动资源共享和上下游协作，强化跨区域项目的整体承接力。三是坚持党建引领，明确“党建+招商”的全国性导向，将党组织建设贯穿于招商全过程。中央在重点产业链上推动建立跨区域党建联盟，把基层党组织与招商专业队伍建设结合起来，强化组织统筹、信息共享和作风保障，形成跨区域、跨部门、跨层级的协同机制，增强招商引资在全国统一大市场建设中的系统性和执行力。

作者：

葛和平，南京信息工程大学管理工程学院教授、江苏省智新产业数字化研究院院长；

吴福象，南京大学长江产业发展研究院产业发展与政策研究中心首席专家；

王佳昊，江苏省智新产业数字化研究助理研究员。