生态安全是国家安全体系的重要组成部分。当下生态保护红线划定工作已经全面完成，接下来的治理重点正从“划得出”转向“守得住、管得好”。对基层而言，真正需要回答的是守住底线之后，如何实现更好的发展。

生态保护红线是刚性约束，必须严格守住。但是，刚性不等于僵硬，更不等于一划了之。从一些地方的做法看，存在红线管控简单化倾向。要么松动红线，牺牲生态迁就发展；要么把红线内的空间简单封存，为了生态冻结发展。这种非此即彼的思维，违背了统筹发展和安全的本质要求。从更深维度审视，其背后潜藏着一个容易被忽视的问题——环境不公正。

生态保护红线管控中的环境公正挑战

环境公正既要求公平分配生态保护成本和生态改善收益，也要求不同地区平等参与生态治理决策，并获得与保护贡献相匹配的发展机会。从这个维度看，一些区域生态保护红线管控正在面临挑战。

一方面，保护成本与生态收益错配。红线内的保护区让渡了部分发展权，而清洁水源、气候调节、生物多样性这些生态产出，却外溢到保护区周边乃至更远地区。如有的重点流域的上游地区为保水质，成批关停转移传统产业，承受了转型的大部分阵痛，而受益面却覆盖整个下游。南水北调水源地、跨区域生态廊道的一些重要节点地区，保护责任重，管控尺度严，虽然通过产业绿色转型、生态空间重塑和文化价值转化等路径积极探索生态产品效益的实现，但是诸多区域还一时难以把生态优势转化为现实经济收益。如果激励不足，就难免出现对红线的消极应付，继而红线的实际效力也会随之打折。

另一方面，红线管控尺度存在同质化现象，对区域发展差异性考量不足。环境公正意味着对不同区域生态底蕴的承认和尊重。不同区域，生态功能的重要性和脆弱性相差很大，承载力也处于动态变化之中。用一把尺子量所有地方，本质上是对承载力差异的忽视。加之红线划定后往往多年保持稳定，一些地区经持续治理，生态功能已明显好转，管控等级却仍停留在原状；一些重大项目涉及红线时，避让、论证、替代的规则不够清晰，刚性要求与合理发展需求之间缺少制度化的衔接。

这两种失衡的产生都源于统筹发展和安全的机制体系，同红线精准管控要求存在现实差距。化解生态保护红线管控中的环境公正问题，必须在不降低生态保护红线管控要求、不削弱生态功能的前提下，在统筹发展和安全中完善分区分类准入、保护成效评估、多元生态补偿和跨区域协同治理机制，提升生态保护红线管控实效。

生态保护红线管控效能的提升路径

实施分类分区准入机制。始终坚守生态保护红线底线，依据区域生态功能重要程度、生态脆弱等级与生态修复潜力，立足 “自然保护地核心保护区—生态保护红线一般区域”现有管控框架，细化划定无破坏性有限人为活动范围、低干扰开发利用准入条件、分类管控负面清单及全链条监管职责。2026年3月1日起施行的《江苏省生态空间管控区域管理办法》，对生态空间管控区域实行分类管理，明确允许的有限人为活动和确需占用的建设项目具体情形，规范认定、论证和调整程序，为管控的分层化提供了可操作的制度样本。

健全监测评估调整机制。红线不能一划了之，应基于资源环境承载能力监测、生态保护重要性评价，依托国土空间规划对其实施“五年一评估”。评估结果作为红线调整的直接依据。生态功能有重大改善的，可以在不降低保护标准前提下，依法释放合理的发展空间；生态功能重大退化的，要及时收紧管控。国家重大战略项目确需占用红线区域的，必须开展不可避让论证和环境影响评价，落实节约集约、减缓影响、生态修复和跟踪监测的全链条责任，确保生态功能不降低。

完善多元生态补偿机制。根据生态保护责任、保护成本、发展机会成本和保护成效，合理确定补偿标准，增强资金安排的稳定性和可预期性。管控越严的地区，补偿标准应该越高，形成保护越用力、收益越有保障的激励导向。不能光靠中央财政的纵向补偿，要推动流域内、区域间的横向生态补偿，让生态受益地区对保护地区的付出做到合理补偿。推动流域上下游、生态产品供给地与受益地之间开展横向补偿。作为典型跨省流域，新安江面临上下游生态保护成本与发展收益分配失衡问题。流域内建立全域横向生态补偿协同机制，理顺上下游、左右岸利益分配关系，保障生态供给地区享有对等经济收益，为跨界流域协同治理积累了实践经验。但从长效治理视角看，还须以法治为依托打通生态产品价值转化通道，创新发展权转移、异地飞地经济等市场化路径，真正实现生态保护与区域发展协同共赢。

建立跨区域协同治理机制。环境公正的实现离不开程序公正。在红线划定、调整和重大项目建设中，应建立健全公众参与、信息公开等程序。红线调整方案应向社会公示，保障保护地区基层社区和相关公众的知情权；涉及群众切身利益的，应召开听证会，充分听取意见；跨区域生态治理事项，应建立流域协商平台，开展信息共享，让上下游、左右岸的利益相关方能够表达诉求、统筹决策。程序公正的落实，是化解矛盾、凝聚共识的基础，也是防止简单化管控反弹的保障。

统筹发展和安全，既要守住生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的刚性要求，也要通过精准治理和公平补偿增强保护地区的内生动力。只有保护者受益，受益者尽责，决策过程公开透明，才能让生态安全底线守得更牢，让绿色发展空间拓得更宽。

陈兴发（作者为南京审计大学国家安全学院院长、教授；本文为国家社科基金一般项目“以人民为中心的环境公正实现机制研究”〈21BKS080〉阶段性研究成果）