近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》(以下简称《意见》)。作为城市更新领域的顶层设计，《意见》明确了推动城市更新的“时间表”“路线图”和“施工图”。有分析认为，这意味着中国大力实施城市更新按下“加速键”。

如何理解八大主要任务？

《意见》提出了城市更新的八大主要任务：加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化。

如何理解这些主要任务？中国城市规划学会理事长杨保军说，总的来看，实施城市更新的首要之务在于筑牢城市安全可持续发展的基石，在此基础上，一方面要回应现实需求，着力解决当前面临的突出问题，让城市成为人民群众美好生活的空间载体，另一方面要瞄准中国式现代化目标，持续激发城市潜力、提升城市活力、展现城市魅力、增强城市动力，并全面提升城市综合竞争力。

围绕民众关切问题，《意见》强调持续推进既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造。中国城市规划设计研究院院长王凯表示，这是抓牢“安居”这个基点，努力为民众创造高品质生活空间。其中包括加快建设更加安全、舒适、绿色、智慧的住宅，补齐养老、托育、停车等服务设施短板，打造民众需要的好房子、好小区、好社区。

《意见》关注老旧街区、老旧厂区的更新提质，激发经济新动能。王凯表示，一方面，通过推动老旧街区、老旧厂区功能转换、业态升级，营造差异化、沉浸式、体验式的场景，打造更具有吸引力的新型消费空间；另一方面，通过将废弃老厂房改造为创意园区，将老旧街区升级为创新街区，能够吸引文化创意、科技创新等新兴产业入驻，培育形成新的经济增长点。

“意见将城市更新从一种局部性、应急性的状态中摆脱出来，加之此前由部委推动提出、事关房地产转型的‘好房子’等理念首次提升至两办文件的高度，这有利于增进城市更新工作的系统性、可持续性，更好统筹城市建设中安全、民生和发展三个维度。”上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任、教授陈杰说。

破堵点，完善土地、财税和金融支持政策

城市更新面临规划、土地、财税、金融等多重挑战。

清华大学建筑学院教授、国家遗产中心副主任张杰说，长期以来，土地用途变更程序复杂，效率低。而很多城市更新项目需要实现功能混合、容积率调整或者土地性质变更；缺少城市更新相关的系统性税收支持政策，比如历史文化街区更新中的私房改造、老房子改造后的运维等，税收减免政策覆盖力度还不够；基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）作为权益类金融产品，在城市更新领域应用还不多。

对于这些关键堵点，《意见》在总结此前地方试点经验后，进行回应。在土地政策方面，《意见》提出，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”；推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策；优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策；推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。

《意见》明确，健全多元化投融资方式。为鼓励市场主体参与，《意见》提出，落实城市更新相关税费减免政策；强化信贷支持；完善市场化投融资模式，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

中指研究院研究总监吴建钦认为，随着我国城市更新的顶层设计进一步完善，下阶段从各部门到各地有望进一步出台更多细化、可落地的支持性政策，合力推动我国城市更新进入多效益统筹、多模式创新、多机制支持、多要素保障、多主体参与的高质量发展期。

有望带动万亿级别市场

多位专家认为，加力实施城市更新不仅有利于城市发展，也将成为激活市场的重要引擎，有望带动万亿级别的市场。

国家开发银行住宅与城市建设业务部总经理胡广华透露，“十四五”以来，国开行累计承诺城市更新领域相关贷款约1.83万亿元(人民币，下同)，发放贷款超1.1万亿元，支持了管廊管网更新改造，老旧街区、老旧厂区、老旧小区和城中村改造，城市生命线安全工程等重点领域。官方数据显示，2024年中国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

2月28日，住建部副部长姜万荣在国务院政策例行吹风会上表示，城中村改造政策支持范围从35个城区常住人口超300万的大城市扩展至地级及以上城市，旨在推动城市更新和居民安置。

关于城中村和危旧房改造，住建部部长倪虹在今年两会民生主题记者会上继续强调，要在新增100万套的基础上，继续扩大改造规模。

国海证券首席经济学家夏磊表示，以新增实施100万套城中村改造和危旧房改造来做估计，货币化安置将拉动2亿平方米商品房去化。在合理调整城中村区域土地规划条件后，还将拉动原址建设约5000亿元的建安投资。

江苏怎么做？

江苏的城市更新走在全国前列。在全国实施城市更新行动三批次可复制经验做法清单中，江苏入选14条，超过总数的1/7。

近年来，江苏开展了两批80个城市更新试点项目，建成了一批精品工程。优秀实践案例不断涌现。比如，南京小西湖街区保护更新，扬州仁丰里历史文化街区保护更新，苏州古城十全街焕新，等等。今年，江苏将开展第三批城市更新省级试点。

当下，江苏城市更新行动已由起步探索转向持续深入推进。今年江苏将加力实施城市更新，为巩固和增强经济回升向好态势、推动全省城市高质量发展提供有力支撑。江苏将全力推动更新项目实施。鼓励地方政府建立城市更新实验区，在省有关部门指导下，探索有条件地适用更灵活的土地供应方式、更弹性的规划建设管理制度和更优惠的财税政策，有效提高社会资本参与积极性，推动项目更快更好落地见效。

江苏将加力实施城中村改造，今年计划改造城中村9.1万户、超1880万平方米。江苏还将改造747个城镇老旧小区，补齐设施短板、提升空间品质，将老房子变成“好房子”、将老小区变成“好小区”。

钱从哪里来，是城市更新一大难题。据悉，在积极争取中央投资支持重点领域项目建设的同时，江苏将创新城市更新投资模式，发挥专项债券“自审自发”试点省份优势，支持符合条件的城市更新项目发行地方政府专项债券，与中央投资互补、形成整体合力。同时，充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金REITs等作用，支持城市更新。

整理：新华日报·交汇点记者 白雪

来源：新华社 中新社 财联社 经济参考报 中国建设报 第一财经 交汇点新闻